5月28日,2020年全國(guó)兩會(huì)閉幕,預(yù)算報(bào)告表決通過(guò)。根據(jù)預(yù)算報(bào)告,今年我國(guó)財(cái)政總支出超過(guò)43萬(wàn)億元,比去年增加近5萬(wàn)億元,創(chuàng)歷史新高。
總量擴(kuò)大的背后,支出結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了調(diào)整。政府繼續(xù)“過(guò)緊日子”,但用于民生、保市場(chǎng)主體的錢多了;中央一級(jí)花的錢少了,留給地方基層的錢多了。從花錢的方向上,可以看出今年國(guó)家做好“六?!薄傲€(wěn)”的總要求。
在不設(shè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具體目標(biāo)的情況下,“優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生,堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),努力實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)任務(wù)”成為今年政府工作報(bào)告提出的發(fā)展目標(biāo)。如何花好錢,花出效益,以財(cái)力支持今年目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)成為各級(jí)政府,特別是地方政府的一項(xiàng)重要工作。
“國(guó)家賬本”上的錢從哪里來(lái)?根據(jù)預(yù)算法,我國(guó)政府預(yù)算由“四本賬”構(gòu)成——一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。
建議1:因地制宜 “一個(gè)錢抵好幾個(gè)花”
根據(jù)預(yù)算報(bào)告,今年財(cái)政赤字率按3.6%以上安排,發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債,地方政府專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)大至3.75萬(wàn)億元,整體來(lái)看,今年政府舉債規(guī)模達(dá)到約8.51萬(wàn)億元,比去年(4.91萬(wàn)億元)增加了3.6萬(wàn)億元,積極的財(cái)政政策開(kāi)始發(fā)力。
這其中,新增的1萬(wàn)億元財(cái)政赤字、1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債和3.75萬(wàn)億元專項(xiàng)債全部直接面向地方,地方政府如何利用好這筆錢,發(fā)揮更大效益?
華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員賈康建議,首先,各地要因地制宜,制定地方發(fā)展的定制化方案。
在此基礎(chǔ)上,要以好的機(jī)制作為保障,使財(cái)政發(fā)揮乘數(shù)放大效應(yīng),“政府手里的錢一個(gè)錢抵一個(gè)錢花還不行,一個(gè)錢要抵好幾個(gè)錢花?!?/p>
他舉例,現(xiàn)在很多與改進(jìn)民生和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁相關(guān)的項(xiàng)目,完全可以用PPP來(lái)做,就是政府與社會(huì)資本合作,PPP里面政府出的錢是小頭,更多的是社會(huì)資本進(jìn)入,放大效應(yīng)非常明顯。
同時(shí),還要利用政策性融資、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等,“產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基因在很多地方已經(jīng)操作多年,發(fā)揮了作用。政府財(cái)政為主出錢建母基金,帶動(dòng)財(cái)政體外的資金形成一批子基金,這就是乘數(shù)放大效應(yīng)?!?/p>
建議2:出臺(tái)財(cái)政法規(guī)范“轉(zhuǎn)移支付機(jī)制”
今年政府工作報(bào)告提出,新增的1萬(wàn)億元財(cái)政赤字和1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債全部轉(zhuǎn)給地方,并建立特殊的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,保證直達(dá)市縣基層,直接惠企利民,決不允許截留挪用。
植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平分析,特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制意味著這筆錢將不再?gòu)氖≌斑^(guò)手”,直接給到基層財(cái)政,保證資金真正、全部、不打折扣地用到實(shí)際所需要的地方去。
他表示,以往中央的轉(zhuǎn)移支付會(huì)首先給省一級(jí)財(cái)政,再由省財(cái)政具體安排,但也帶來(lái)一些問(wèn)題,“上一級(jí)財(cái)政會(huì)截留下一級(jí)政府的財(cái)政資金,調(diào)整到其他項(xiàng)目用途上?!?/p>
短期的疫情沖擊可以借助特殊的階段性舉措,長(zhǎng)期存在的問(wèn)題該如何破解?
全國(guó)人大代表、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉小兵建議,通過(guò)立法規(guī)范轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,要把政府在財(cái)政領(lǐng)域的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。
今年全國(guó)兩會(huì)上,他帶來(lái)了關(guān)于制定《財(cái)政法》的議案。建議出臺(tái)《財(cái)政法》,明確政府間財(cái)政關(guān)系劃分的基本原則。中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付、地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付的具體辦法應(yīng)通過(guò)人大審批。
他在議案中指出,現(xiàn)行《預(yù)算法》只對(duì)“國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”做了原則性規(guī)定,而將中央與地方收支項(xiàng)目的劃分、地方向中央的上解、中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的具體辦法,交由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
他認(rèn)為,交由行政部門規(guī)定就可能導(dǎo)致出現(xiàn)截留資金這一類問(wèn)題,同時(shí),這也與《立法法》規(guī)定的“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律”相沖突。
“哪些事情需要通過(guò)立法部門來(lái)決定,哪些事情可以授權(quán)行政部門來(lái)處理,均應(yīng)根據(jù)財(cái)政資金的不同用途、不同管理方式、不同權(quán)責(zé)關(guān)系,按不同類別做出具體的法律安排,要有明確的法律規(guī)定。”劉小兵表示。
建議3:完善收支科目慎用“其他支出”
劉小兵還建議,完善政府財(cái)政收支科目,在“賬本”上全面反映政府的所作所為,以真正監(jiān)督政府的錢花在何處,這樣才能判斷財(cái)政資金是否用在了刀刃上,財(cái)政效率是否有提升。
通常,政府收支分類科目反映了政府花錢的領(lǐng)域,政府必須按收支分類科目來(lái)花錢,無(wú)科目不花錢。從中,也能看出政府花出的每一筆錢是否存在問(wèn)題。
“現(xiàn)在政府收支存在一些問(wèn)題,很多錢在賬本里找不到??礇Q算時(shí),我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)很有趣的現(xiàn)象,就是‘其他支出’特別多。”
今年兩會(huì)上,在審議2019年預(yù)算執(zhí)行情況時(shí),他發(fā)現(xiàn),2019年中央本級(jí)基本支出中的“其他支出”接近總支出的25%,這一比重雖比往年有所下降,但仍顯過(guò)高。
劉小兵曾有調(diào)研,“其他支出”占比過(guò)高有多方面原因。比如,政府亂花錢,找不到合適科目記賬;或者政府收支分類科目不合理,盡管花得合理卻沒(méi)有合適科目,只能記在其他支出。
他建議,要明確“其他支出”,慎重使用“其他支出”科目,防止“其他支出”科目成為“藏污納垢”的場(chǎng)所。對(duì)“其他支出”的規(guī)模設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn),如不超過(guò)總支出5%或10%,可根據(jù)類、款、項(xiàng)以及不同支出性質(zhì)規(guī)定不同標(biāo)準(zhǔn),并隨著收支分類科目的不斷完善和預(yù)算管理水平的不斷提高逐步降低標(biāo)準(zhǔn)。
對(duì)于特殊情況,若存在超出規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)或者單項(xiàng)規(guī)模過(guò)大且需計(jì)入“其他支出”科目的財(cái)政支出,要求必須對(duì)其具體用途做出說(shuō)明。
建議4:建立債券發(fā)行與建設(shè)項(xiàng)目掛鉤機(jī)制
記者注意到,中央今年對(duì)地方專項(xiàng)債有明確要求,提出“資金跟著項(xiàng)目走”。
但劉小兵發(fā)現(xiàn),在部門預(yù)算中,項(xiàng)目支出只能看到一項(xiàng)總額,具體投向了哪些項(xiàng)目,預(yù)算草案里并沒(méi)有體現(xiàn)。
他建議,預(yù)算編制還需進(jìn)一步細(xì)化,至少要將具體項(xiàng)目全部列示出來(lái),才能讓大家判斷項(xiàng)目安排是否貫徹落實(shí)了黨中央和國(guó)務(wù)院的決策部署。
全國(guó)人大代表、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員尹中卿建議,建立債券發(fā)行與項(xiàng)目掛鉤機(jī)制,債券發(fā)行與建設(shè)項(xiàng)目要掛鉤,不能打包發(fā)行,更不能掛羊頭賣狗肉。
“發(fā)行的時(shí)候說(shuō)建醫(yī)院,實(shí)際上建了一個(gè)研發(fā)中心;發(fā)行的時(shí)候說(shuō)項(xiàng)目要建3年,實(shí)際上需要建10年,造成期限錯(cuò)配、項(xiàng)目錯(cuò)配、性質(zhì)錯(cuò)配、管理錯(cuò)配?!币星湔f(shuō)。
追問(wèn):政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大,如何控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?
政府通過(guò)更多舉債籌集資金,對(duì)沖疫情造成的不利影響,但也引發(fā)擔(dān)憂,舉債規(guī)模擴(kuò)大會(huì)否增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?
根據(jù)預(yù)算報(bào)告,2020年地方政府一般債務(wù)新增規(guī)模9800億元,一般債務(wù)余額限額142889.22億元;地方政府專項(xiàng)債務(wù)新增規(guī)模37500億元,專項(xiàng)債務(wù)余額限額145185.08億元。
2019年末,地方政府一般債務(wù)余額118694億元、專項(xiàng)債務(wù)余額94378億元,都控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的債務(wù)余額限額以內(nèi)。
對(duì)比看,今年地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的余額限額均有擴(kuò)大。
尹中卿認(rèn)為,如果地方政府用不好這些錢,就可能留下比較長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)隱患。比如,地方政府債務(wù)急劇增長(zhǎng),還債的錢從哪來(lái)?如何避免個(gè)別政府左手倒右手,拿著新發(fā)的一部分專項(xiàng)債券去還舊債?
尹中卿建議,要管好用好新增債券,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)新增加債券的使用管理,特別是全過(guò)程績(jī)效管理。比如抗疫特別國(guó)債,既然是“抗疫”,相關(guān)支出就必須用于支持地方抗疫基礎(chǔ)建設(shè)等抗疫相關(guān)領(lǐng)域。
新增的地方專項(xiàng)債券,也要按規(guī)定用于落實(shí)中央部署的重點(diǎn)領(lǐng)域,比如傳統(tǒng)基建的7大領(lǐng)域,以及新增的老舊小區(qū)改造、新基建等。
全國(guó)政協(xié)常委、中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張連起認(rèn)為,雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控,但局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視,要進(jìn)一步采取措施規(guī)范管理,做到“花錢要問(wèn)效、有效多安排、低效多壓減、無(wú)效必追責(zé)”。
轉(zhuǎn)自:新京報(bào)
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