油氣改革“頂層設(shè)計(jì)”出臺(tái) 民資盼細(xì)則落地


中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)   時(shí)間:2017-05-29





  中國石油和天然氣行業(yè)體制改革的“頂層設(shè)計(jì)”終于浮出水面。
 
  自2014年油氣改革被提上日程以來,經(jīng)過了多輪討論修改、多方利益博弈之后,5月21日,新華社以通稿形式發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》),明確了油氣改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。
 
  其中將深化油氣勘查開采、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運(yùn)營、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價(jià)體制改革和國有油氣企業(yè)改革,釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力和骨干油氣企業(yè)活力?!兑庖姟房偣膊渴鹆税藗€(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)。
 
  現(xiàn)行的石油天然氣體制基本成型于1998年的體制重組。彼時(shí),原化工部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能被原國家石油化工局,中石油和中石化兩個(gè)大型全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)蜌饧瘓F(tuán)掛牌成立。加上后來成立的中海油,奠定了中國石油天然氣“三足鼎立”的壟斷局面。
 
  “這是近30年來,石油天然氣行業(yè)首次自上而下的全產(chǎn)業(yè)鏈改革。”廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)在接受《中國經(jīng)營報(bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為,油氣上游資源放開、管網(wǎng)獨(dú)立將成為本次改革的重點(diǎn)。
 
  但也有業(yè)內(nèi)人士指出,此次《意見》中的內(nèi)容并沒有更多新意,隨后亟待公布的配套文件,才能顯示出此次改革的力度。
 
  不過蹊蹺的是,這份《意見》全文至今尚未對外公布,也讓市場各方有了多重猜測。
 
  上游勘探招標(biāo)或常態(tài)化
 
  在《意見》中公布的八個(gè)重點(diǎn)改革任務(wù)中,第一項(xiàng)即是完善并有序放開油氣勘查開采體制,提升資源接續(xù)保障能力。
 
  其中提到,要實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制,加強(qiáng)安全、環(huán)保等資質(zhì)管理,在保護(hù)性開發(fā)的前提下,允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采,形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。
 
  這意味著,長期以來中國石油天然氣勘探開車被“三桶油”壟斷的上游資源將正式向社會(huì)資本放開。
 
  2012年9月,國土資源部拿出了20個(gè)共計(jì)約2萬平方公里的頁巖氣區(qū)塊,進(jìn)行公開招標(biāo),這是中國第一個(gè)向全社會(huì)放開的礦產(chǎn)資源品種。隨后,20個(gè)區(qū)塊吸引了83家企業(yè)投標(biāo),最終19個(gè)區(qū)塊有16家企業(yè)中標(biāo)企業(yè),其中央企6家、地方國企8家、民企2家。
 
  2013年,國土部曾首次披露了這些中標(biāo)區(qū)塊的勘探進(jìn)展,企業(yè)進(jìn)展情況不一。
 
  實(shí)際上,這19個(gè)區(qū)塊的探礦權(quán)已經(jīng)在2016年1月18日到期,當(dāng)時(shí)企業(yè)承諾3年的勘查期要投入128億元。但是一些企業(yè)的勘探結(jié)果并不理想,沒有完成投資,甚至萌生退意。
 
  但直到現(xiàn)在,國土資源部等部門也沒有公布這些區(qū)塊的具體勘探進(jìn)展以及退出情況。
 
  隨后,油氣上游資源開放在新疆進(jìn)行試點(diǎn)。2015年7月,國土資源部公告出讓5個(gè)新疆油氣勘查區(qū)塊,北京能源投資集團(tuán)、山東寶莫生物化工、海城市石油機(jī)械制造三家企業(yè)中標(biāo)了上述區(qū)塊。
 
  今年,新疆宣布還將啟動(dòng)第二輪近30個(gè)油氣勘查區(qū)塊的全社會(huì)招標(biāo)。
 
  但政策開放形勢已經(jīng)帶動(dòng)了投資升溫。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),在2016年,能源領(lǐng)域主要包括煤炭開采和洗選業(yè),石油和天然氣開采業(yè)和電力、熱力、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)以上相關(guān)產(chǎn)業(yè)民間固定資產(chǎn)投資總額達(dá)到1.3萬億元,同期全國固定資產(chǎn)投資額為3.51萬億元,民間投資占比為37%,這與民間固定資產(chǎn)投資整體占比達(dá)到61.2%相比,能源領(lǐng)域民間投資占比并不算高。
 
  但是從投資增速看,能源領(lǐng)域民間投資總額增長5.9%,顯著高于民間投資總體增速。
 
  而從細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)看,油氣開采領(lǐng)域在2016年1~5月,在全部投資下降16.9%的情況下,民間投資仍然實(shí)現(xiàn)了5.6%的增長。
 
  顯然,油氣領(lǐng)域逐步開放的趨勢促成該領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的吸引力正在增強(qiáng)。不過一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是,在頁巖氣以及新疆油氣探礦權(quán)的現(xiàn)行試點(diǎn)中,民營資本進(jìn)得來,卻很難再“出得去”。
 
  “國內(nèi)油氣資源勘探起步晚,既然實(shí)行競爭出讓,就需要落實(shí)明確的退出回收機(jī)制。”一位石油企業(yè)人士表示,此前油氣探勘資質(zhì)只有“三桶油”和延長石油才有,現(xiàn)在放開準(zhǔn)入門檻之后,完善退出機(jī)制就顯得尤為重要。另外,企業(yè)能及時(shí)退出,也有利于資源的接續(xù)勘探開發(fā)。
 
  卓創(chuàng)資訊天然氣產(chǎn)業(yè)分析師劉廣彬認(rèn)為,如果后期油氣上游資源能有形成良性循環(huán)的出讓、退出機(jī)制,預(yù)計(jì)面向全社會(huì)的勘探招標(biāo)將成為常態(tài)化,這樣才能夠引入競爭降低勘探開采成本,并且持續(xù)引入資金挖掘國內(nèi)油氣勘探潛力。
 
  干線管網(wǎng)獨(dú)立長輸管線開放
 
  類似于2014年底中國啟動(dòng)的電力改革,此次油氣改革在一開始,“管住中間,放開兩頭”就成為業(yè)界討論的重點(diǎn)。這個(gè)“中間”,就是石油天然氣企業(yè)擁有的管網(wǎng)資源。
 
  《意見》中表述為,“改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制,提升集約輸送和公平服務(wù)能力”。具體來看,要分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立,實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開。同時(shí),完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制,油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。
 
  至此,爭議已久的油氣管網(wǎng)獨(dú)立思路已經(jīng)明晰:油氣管輸和銷售分離。
 
  “看來成立統(tǒng)一管網(wǎng)公司是不可能了。”一位天然氣研究者表達(dá)出對上述改革思路的失望。
 
  2013年,由國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉與國家發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱領(lǐng)銜的“383方案中”,提到:將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來,組建若干家油氣管網(wǎng)公司,并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。
 
  但是,上述方案曾遭到了“三桶油”的反對。
 
  此前,中石化一位人士告訴記者,將管道資產(chǎn)已經(jīng)被裝入上市公司,一些管道也進(jìn)行了混改試點(diǎn),石油企業(yè)為管道施工還成立一些配套的公司,徹底從石油企業(yè)中剝離會(huì)涉及到所有權(quán)的問題,徹底獨(dú)立并不現(xiàn)實(shí)。
 
  “套路都是一樣的。”林伯強(qiáng)評價(jià)稱,從現(xiàn)有信息來看,這次的油氣管網(wǎng)獨(dú)立和電改思路非常相似,即輸送和銷售分離,實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)資產(chǎn)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、法人獨(dú)立,獨(dú)立運(yùn)營,獨(dú)立核算,政府對央企和地方企業(yè)的輸配氣價(jià)進(jìn)行核定監(jiān)管。
 
  據(jù)媒體報(bào)道,此前有關(guān)部門已經(jīng)成立12個(gè)工作組,分赴多地全面啟動(dòng)天然氣管輸企業(yè)定價(jià)成本監(jiān)審工作,后續(xù)將研究制定天然氣干線管道價(jià)格,加快規(guī)范省級(jí)以下管網(wǎng)定價(jià)。
 
  油氣管網(wǎng)包括了原油管道、儲(chǔ)油庫、天然氣管道、LNG接收站、地下儲(chǔ)氣庫等設(shè)施。從干線管道上看,中石油擁有全國70%的原油管道和80%的天然氣管道,擁有絕對的話語權(quán)。
 
  在油氣改革的浪潮下,2016年11月,中石油啟動(dòng)成立北方、東部、西部、西南、南方5大區(qū)域天然氣銷售分公司,還成立了儲(chǔ)備氣分公司,對旗下儲(chǔ)氣庫業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)管理,實(shí)現(xiàn)了管銷分離。
 
  劉廣彬認(rèn)為,石油天然氣運(yùn)輸管網(wǎng)具有天然壟斷特質(zhì),實(shí)現(xiàn)管銷分離,明確監(jiān)管,就能夠?yàn)樯嫌纹髽I(yè)和下游企業(yè)公平開放提供條件。
 
  在劉廣彬看來,本次《意見》中提到向第三方市場主體公平開放的除了油氣干線管道外,還首次明確將省內(nèi)和省際管網(wǎng)納入,這也有利于地方油氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通。
 
  陽光時(shí)代律師事務(wù)所天然氣事業(yè)部負(fù)責(zé)人陳新松告訴記者,對于城市燃?xì)馄髽I(yè)來說,都是和地方政府簽訂了20年~30年的特許經(jīng)營權(quán),這些企業(yè)并沒有動(dòng)力向第三方開放管網(wǎng)設(shè)施。所以通過鼓勵(lì)、調(diào)整利益機(jī)制的方式,才真正實(shí)現(xiàn)到達(dá)管網(wǎng)公平開放,這也依賴于具體的文件指導(dǎo)。
 
  除了上游放開以及中游監(jiān)管外,本次《意見》中,繼續(xù)明確了下游的改革重點(diǎn),如完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制;改革油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制,保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調(diào)控權(quán);鼓勵(lì)具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制;完善油氣儲(chǔ)備體系等。
 
  “這只是一個(gè)綱領(lǐng)意見,比如參與輸氣設(shè)施,具體那些企業(yè)能夠參與進(jìn)來,怎么定價(jià)收費(fèi)、怎么退出,實(shí)施的時(shí)間,這些還需要具體的配套文件支持。”陜西一家LNG企業(yè)負(fù)責(zé)人表示。
 
  早在今年召開的兩會(huì)上,國家能源局局長努爾·白克力就曾透露,油氣體制改革方案已經(jīng)獲發(fā)布后,國家發(fā)改委和能源局還將研究制定油氣勘探開采、管網(wǎng)運(yùn)營等方面配套文件,以及綜合改革試點(diǎn)方案和專項(xiàng)改革實(shí)施方案。
 


  轉(zhuǎn)自:中國經(jīng)營報(bào)

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