8月30日，中國反壟斷法頒布滿十年。雖然沒有看到官方隆重的紀(jì)念活動，但連日來全國人大和有關(guān)部委的兩項動作，卻與反壟斷法密切相關(guān)。
一是8月28日，反不正當(dāng)競爭法修訂草案二審稿提交全國人大常委會審議。反不正當(dāng)競爭法修訂草案刪除了與反壟斷法重復(fù)的內(nèi)容，反壟斷執(zhí)法力度有望加大。
二是8月28日，國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、國家工商總局聯(lián)合印發(fā)“推進(jìn)落實公平競爭審查制度2017年工作重點”。公平競爭審查制度的落實，將從源頭切斷行政壟斷這一痼疾，彌補(bǔ)反壟斷法的不足。
反壟斷法頒布十年來，反壟斷執(zhí)法風(fēng)暴一浪接著一浪。如果說發(fā)改委反價格壟斷執(zhí)法、工商總局反不正當(dāng)競爭行為、商務(wù)部反經(jīng)營者集中，是反壟斷執(zhí)法實踐磨硬的三顆牙齒，那么，彌補(bǔ)反壟斷法對行政壟斷監(jiān)管力度的不足、國務(wù)院2016年出臺的公平競爭審查制度，堪稱磕住行政壟斷的“第四顆牙齒”。
十年來，反壟斷法得到全面實施，幾大類型違法行為都有成功查處的典型案件。行政執(zhí)法查處的案件類型，從簡單到復(fù)雜有一個遞進(jìn)的過程。最初查處的是簡單的橫向壟斷協(xié)議，后來查縱向壟斷協(xié)議，再后來查濫用市場支配地位，至今已敢于向?qū)Ω偁幬：ψ畲蟮男姓艛嗔羷Α?/div>
早期，中國學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗。十年后，中國的反壟斷執(zhí)法水平已經(jīng)可以與其他國家比肩，甚至在一些領(lǐng)域發(fā)揮了引領(lǐng)作用。中國已經(jīng)發(fā)展為和美國、歐盟比肩的全球最重要的三大實施反壟斷法的國家和地區(qū)。
國家發(fā)改委負(fù)責(zé)反價格壟斷執(zhí)法。根據(jù)發(fā)改委網(wǎng)站上公開的信息，共有近70個反壟斷案被提及。其中，有兩起案件引起了廣泛關(guān)注。一是韓國三星、LG，中國臺灣地區(qū)奇美、友達(dá)等六家的液晶面板案。這是首起與反壟斷有關(guān)的罰款數(shù)額超過一億元人民幣的案件。如此高的罰款數(shù)額瞬間提高了企業(yè)對反壟斷法合規(guī)的重視。
二是對美國高通公司的反壟斷調(diào)查。發(fā)改委2015年2月在責(zé)令高通公司停止違法行為的同時，依法對高通公司罰款60.88億元人民幣。這是迄今為止中國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)給單個企業(yè)開出的最大罰單。此案帶給中國的另一個重要意義在于，它引發(fā)了世界反壟斷格局的變化。歐美國家一直以反壟斷先行者的身份對中國的反壟斷執(zhí)法工作進(jìn)行評論和介紹經(jīng)驗，而高通案改變了這種模式。歐美國家開始追隨我國反壟斷執(zhí)法部門的步伐啟動對高通的調(diào)查。在知識產(chǎn)權(quán)與反壟斷的規(guī)則制定方面，開始借鑒我國的反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗。
國家工商總局負(fù)責(zé)非價格壟斷行為的查處。據(jù)工商總局權(quán)威人士披露，十年來，工商和市場監(jiān)管部門共立案查處涉嫌壟斷行為案件82件。其中涉嫌壟斷協(xié)議案件40件，涉嫌濫用市場支配地位案件42件。共結(jié)案50件。
在工商總局查處的案件中，利樂濫用市場支配地位案是很有代表性的。2016年11月16日，國家工商總局對利樂集團(tuán)作出行政處罰，責(zé)令利樂停止違法行為，處罰款6.67億元人民幣。這個案件歷時4年，處罰決定書多達(dá)47頁。翔實的處罰決定書是我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法水平提高的直接表現(xiàn)。
商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中的反壟斷審查。從反壟斷法生效以來截至今年6月30日，商務(wù)部審結(jié)了1936件經(jīng)營者集中申報案件，其中30件是附條件批準(zhǔn)的，兩件是被禁止的，其余都是無條件批準(zhǔn)的。
北京斐石律師事務(wù)所周照峰博士對中國反壟斷執(zhí)法的進(jìn)步發(fā)出由衷贊嘆：“縱觀全球近120年的反壟斷法歷史，尚未有其他實施反壟斷法的國家和地區(qū)能夠在其反壟斷法實施的最初十年即能取得如此驕人的成績。”
合圍行政壟斷
在查處市場壟斷方面，反壟斷執(zhí)法磨硬了三顆牙齒。但反壟斷法先天不足，對危害競爭最大的行政壟斷一直力不從心。我國反壟斷法專設(shè)第五章對行政壟斷進(jìn)行規(guī)制，涵蓋了幾乎所有類型的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。但該法賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力只有“建議權(quán)”。
山東大學(xué)的于良春教授分析，目前由行政機(jī)關(guān)自行糾正自己的濫用行政權(quán)力限制競爭行為，其實施效果大打折扣。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于行政壟斷只有建議的權(quán)力，其執(zhí)法效果更是難以保證。這也是我國至今鮮有行政壟斷遭處罰案例產(chǎn)生的重要原因。
最近兩三年。國家發(fā)改委、工商總局幾乎每年都會發(fā)布行政壟斷查處案例，但結(jié)果也只是“督促”相關(guān)地方政府或行政部門自我糾正。
如何在源頭上防止行政壟斷？依據(jù)反壟斷法，現(xiàn)有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)顯然無能為力，需要更高層面更權(quán)威的制度安排。
2016年6月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求行政機(jī)關(guān)在制度出臺前自我審查，確保不出現(xiàn)行政壟斷內(nèi)容。“沒有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺。”
該意見用列舉的方式亮出了18項審查標(biāo)準(zhǔn)，被稱為“18不準(zhǔn)”。如：不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件，不得限制外地和進(jìn)口商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場，不得違法干預(yù)實行市場調(diào)節(jié)價的商品和服務(wù)的價格水平等。
正是為了推動意見的落實，8月28日，國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、國家工商總局聯(lián)合印發(fā)“推進(jìn)落實公平競爭審查制度2017年工作重點”：出臺公平競爭審查制度實施細(xì)則；印發(fā)清理存量政策措施工作方案；開展排除限制競爭存量政策措施的清理工作；對落實公平競爭審查制度開展督導(dǎo)和教育培訓(xùn)。
國務(wù)院的這個意見，雖為自我審查，但卻是在源頭上防止行政壟斷的治本之策，屬于事前預(yù)防。而行政壟斷政策一旦沒有把住關(guān)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依照反壟斷法行使建議權(quán)，建議其上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正。這屬于事后監(jiān)督。
政策出臺前自我審查，政策出臺后加強(qiáng)執(zhí)法—-反行政壟斷頂層設(shè)計日漸清晰。
司法審判助力
反壟斷法在第50條規(guī)定了壟斷行為的民事責(zé)任，確認(rèn)了反壟斷民事訴訟這一反壟斷法實施方式。2012年1月30日，最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》，2012年6月1日起施行。
自2008年8月1日反壟斷法實施以來，全國地方法院受理的反壟斷民事訴訟案件穩(wěn)步增長。據(jù)最高人民法院法官王闖統(tǒng)計，2008至2009年共有10件，2010年33件，2011年18件，2012年55件，2013年72件，2014年86件，2015年156件……
2017年新年伊始，蘋果公司在北京知識產(chǎn)權(quán)法院狀告高通公司濫用市場支配地位，索賠10億元人民幣，或許預(yù)示著2017年將成為反壟斷民事訴訟的“大年”。
提到反壟斷司法活動就不得不提著名的3Q大戰(zhàn)了。奇虎公司訴騰訊公司濫用市場支配地位案由廣東高院一審，最高人民法院終審。該案件的判決書長達(dá)7.4萬字，探索和明確了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中相關(guān)市場界定的標(biāo)準(zhǔn)、市場支配地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及濫用市場支配地位的分析原則和方法等一系列重要的法律規(guī)則。
另一個著名的反壟斷案件是華為公司訴美國IDC公司濫用市場支配地位案。該案可以說是中國法院審理的第一起關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)必要專利的壟斷糾紛案。廣東高院作為終審法院，判決IDC公司停止過高定價和歧視性定價等行為，賠償華為公司2000萬元人民幣。本案的法律意義在于，它真正探索了標(biāo)準(zhǔn)必要專利許可市場的相關(guān)市場界定問題。
反行政壟斷的司法審判也有了破冰之舉。2017年8月，廣東高院終審判決，認(rèn)定廣東省教育廳在“工程造價基本技能賽項”省級比賽中，指定廣聯(lián)達(dá)股份軟件有限公司軟件為獨家參賽軟件的行為，屬于濫用行政權(quán)力，產(chǎn)生了排除、限制競爭的效果，違反了反壟斷法規(guī)定。這起歷經(jīng)3年多時間、反壟斷法頒布實施以來首個行政壟斷訴訟案件，以行政機(jī)關(guān)敗訴告終。
王闖法官在一篇論文中，將司法審判情況與反壟斷行政執(zhí)法情況進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)了三個比較有趣的現(xiàn)象。一是法院判決的民事訴訟案件數(shù)量多于行政執(zhí)法案件數(shù)量。截止到2015年，根據(jù)官方發(fā)布的數(shù)據(jù)，中國法院七年來受理的反壟斷民事訴訟案件是430件，而行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)公布的查處案件不到100件。也就是說，社會公眾通過反壟斷法進(jìn)行私人執(zhí)行的積極性非常高漲。二是法院審理的濫用市場支配地位案件多，而行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處的壟斷協(xié)議案件多。這一現(xiàn)象也反映出司法審判和行政執(zhí)法各自的長處所在，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)將主要目標(biāo)集中在那些社會危害大而且很難被發(fā)現(xiàn)的縱向壟斷協(xié)議案件上。三是法院認(rèn)定構(gòu)成壟斷的案件少，原告的勝訴率依然比較低。
護(hù)航任重道遠(yuǎn)
我國反壟斷法只有八章57條，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律適用上存在很大不確定性和較大的裁量權(quán)。對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)黃勇教授認(rèn)為，隨著實踐經(jīng)驗和案件問題的積累，人大需要釋法，國務(wù)院、執(zhí)法機(jī)關(guān)需要頒布更具操作性的規(guī)定和指南，法院也需要針對疑難問題適時出臺司法解釋，以進(jìn)一步完善反壟斷法律制度體系。
目前，我國三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政層級較低，在執(zhí)法中往往面臨多方壓力，不利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威的確立。黃勇認(rèn)為，有必要盡快改革反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，著手建立一個統(tǒng)一的、相對獨立的、專業(yè)的權(quán)威執(zhí)法部門。
上海交通大學(xué)教授王先林認(rèn)為，無論是對于反壟斷行政執(zhí)法來說還是對于反壟斷民事司法來說，今后一段時間集中力量“緊咬”那些典型壟斷行業(yè)的突出壟斷行為，應(yīng)成為提升中國反壟斷法實施效果的突破口。
王先林指出，反壟斷法不僅是一個制度問題，而且也是一個文化問題。反壟斷法實施的理想情形是經(jīng)營者和政府都能自覺遵守反壟斷法，從而將紙上的條文變成實際的行動。這固然需要相應(yīng)的行政執(zhí)法和司法來保障，但是在全社會大力培育和發(fā)展競爭文化也是不可缺少的。（本報記者 張紅兵）
轉(zhuǎn)自：法制日報
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