日前,財政部印發(fā)《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(以下簡稱“實施意見”),明確規(guī)范推進政府和社會資本合作(PPP)項目實施,明確嚴(yán)控10%支出紅線等規(guī)范化舉措的同時,也明確鼓勵民資和外資參與,優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等公益性領(lǐng)域。
業(yè)內(nèi)認(rèn)為,規(guī)范文件的發(fā)布,說明PPP進入規(guī)范常態(tài)化調(diào)整發(fā)展階段,同時也給予了市場規(guī)范運作PPP項目的信心。
PPP規(guī)范發(fā)展文件重磅發(fā)布
“規(guī)范”成為實施意見中出現(xiàn)的高頻詞。實施意見中對規(guī)范推進PPP項目實施和加強項目規(guī)范管理作出多項規(guī)定。
實施意見明確,規(guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)符合以下條件:屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目,合作期限原則上在10年以上,按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序等。此外,在符合規(guī)范條件的同時,新上政府付費項目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求:例如,財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū),不得新上政府付費項目等。
實施意見明確,強化財政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任,不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機制,對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示,對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫。
實施意見還對加強項目規(guī)范管理作出了規(guī)定,明確各級財政部門要將規(guī)范運作放在首位,嚴(yán)格按照要求實施規(guī)范的PPP項目,不得通過簽訂陰陽合同等方式,由政府實際兜底項目投資建設(shè)運營風(fēng)險等。
在規(guī)范的同時,意見還從鼓勵民資和外資參與、加大融資支持、聚焦重點領(lǐng)域、保障合理支出等方面明確了營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境,提出加強規(guī)范管理和分類指導(dǎo),對重點領(lǐng)域、重點項目加大政策支持力度。
例如在鼓勵民資和外資參與方面,提出加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度,向民營企業(yè)推介政府信用良好、項目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項目,并在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持。中央財政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營企業(yè)參與的PPP項目。
聚焦重點領(lǐng)域方面,明確提出優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項目。加快實施符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要、決策程序完備、回報機制清晰、融資結(jié)構(gòu)合理的項目。
PPP項目落地率持續(xù)上升
中國財政科學(xué)研究院PPP研究所專家卓識對《經(jīng)濟參考報》記者表示,此次的實施意見是自財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》后的又一綱領(lǐng)性文件,在思想上是傳承的,作用上是引領(lǐng)的,且沒有強調(diào)文件有效期,說明PPP進入規(guī)范常態(tài)化調(diào)整發(fā)展階段。在微觀上對PPP市場的發(fā)展做了很多具有操作性的指導(dǎo),例如5%和10%的指標(biāo)量化與細(xì)化,平臺公司參與本級項目的約束等等。整體來看,卓識認(rèn)為,文件的出臺應(yīng)該說是政府給市場的一個再信心。
“實施意見對規(guī)范化PPP的條件作出了明文規(guī)定,為地方政府操作PPP制定了清晰的邊界條件,會大大提高PPP的運作效率。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對記者表示,意見的出臺傳遞出了積極信號,2014-2017年P(guān)PP經(jīng)歷了高速發(fā)展階段,2018年P(guān)PP進行了深度調(diào)整,2019年P(guān)PP將會進入規(guī)范發(fā)展的新階段。
專家表示,雖然從去年全年來看,我國PPP管理庫項目總體增速趨緩,但是全國項目落地率同比大幅上升,PPP市場正朝著規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化、可持續(xù)的方向逐漸邁進。
財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2018年12月末,財政部PPP綜合信息平臺管理庫項目比2017年12月末凈增1517個、投資額為2.4萬億元;管理庫項目累計8654個、投資額為13.2萬億元。
2019年1月,又有93個新項目納入全國PPP綜合信息平臺項目管理庫,涉及市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等領(lǐng)域。
“PPP模式契合現(xiàn)階段我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要,在不產(chǎn)生政府性債務(wù)的前提下,有效推動地方產(chǎn)業(yè)升級、城市開發(fā)和社會發(fā)展。”中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希對《經(jīng)濟參考報》記者表示,我國城鎮(zhèn)化率截至2018年底達到59.58%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%,城市化需求空間較大,將有大量新建項目或成片區(qū)地開發(fā)。
將在規(guī)范中迎來新發(fā)展機遇
卓識表示,雖然實施意見的出臺給予了市場信心,但PPP是否在今年會再次升溫受制于融資環(huán)境和相關(guān)信貸條件,實施意見中數(shù)次提到中國PPP基金的相關(guān)作用亦能說明。他預(yù)計,按照實施意見的精神,結(jié)合實踐經(jīng)驗等角度來看,產(chǎn)能和收入的相關(guān)產(chǎn)業(yè)片區(qū)、文旅類項目、政府歷史存量中擁有較強經(jīng)營性和現(xiàn)金流的項目依然是市場所期盼的。
劉尚希表示,社會資本看中的高回報、掙快錢時代已經(jīng)過去了。一個項目的發(fā)展運營不是三五年就能完成的,而可能需要10年、20年時間,百姓的利益訴求隨著生活水平的提升在不斷變化,如果只是對項目做短期打算,則可能難以預(yù)估到這種改變,對項目落地執(zhí)行帶來變數(shù)。
他進一步指出,新階段的開發(fā)可以從單體項目合作向片區(qū)整體開發(fā)轉(zhuǎn)變,從規(guī)劃到基礎(chǔ)設(shè)施,從公共服務(wù)設(shè)施到招商引資再到生態(tài)保護,均由社會資本方進行操盤,政府只作為監(jiān)管者,利用社會資本的資金、資源整合能力和運營經(jīng)驗,完成整體的開發(fā)運營。
以華夏幸福固安的項目為例,作為開發(fā)性政社合作項目,形成了多方共贏的良性循環(huán)。該項目不再是政府一味出資,久而久之造成財政壓力,而是通過成片區(qū)開發(fā)帶來“造血功能”,通過創(chuàng)造價值,帶來財源、稅源為地方財政增量,政府再利用增量支撐下一步的開發(fā)項目,與地方政府財政形成良性循環(huán)。
華夏幸?;鶚I(yè)股份有限公司招商相關(guān)負(fù)責(zé)人對記者介紹,雖然本身是企業(yè),但風(fēng)險需要企業(yè)自己承擔(dān),未來的收益又和所招商企業(yè)成長好壞相關(guān),因此,在招商過程中所注重的不僅是企業(yè)品質(zhì),還有項目是否有前瞻性。“我們總結(jié)過往的一些招商教訓(xùn),比如說在大概10年以前,各地都在搶著上單晶硅、多晶硅,當(dāng)時大家都在搶,但是簽約到落地到投產(chǎn),一般都有2到3年的時間。一些地方搶了一堆項目,花了很大的代價,結(jié)果一投產(chǎn)就變成了落后產(chǎn)能。”
上述負(fù)責(zé)人表示,要從宏觀大勢上判斷哪些產(chǎn)業(yè)有發(fā)展的機會,哪些是當(dāng)下1到3年有招商機會,哪些是3到5年,哪些是5年到8年,哪些更遠(yuǎn),這樣就能避免招商盲目性。(記者 孫韶華 梁倩)
轉(zhuǎn)自:經(jīng)濟參考報
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