今年以來，地方政府債券發(fā)行節(jié)奏總體較為平穩(wěn)，項目收益專項債券的推出，也為地方政府提供了更加有效的融資工具。與此同時，違法違規(guī)舉債、盲目舉債等問題依然存在。為此，中央不斷加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)管，首提終身問責(zé)，并不斷推動地方政府債券發(fā)行市場化
今年以來，地方政府債券發(fā)行保持平穩(wěn)，地方債發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要作用。同時，中央不斷加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，各級地方政府近期也采取多項措施強(qiáng)化風(fēng)險防控和問責(zé)追責(zé)。
如何看待當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險？地方政府債務(wù)如何保持健康和可持續(xù)性，下一步發(fā)展重點(diǎn)在哪？就相關(guān)問題，記者采訪了專家學(xué)者。
前8月發(fā)行總體平穩(wěn)
今年以來，地方政府債券發(fā)行節(jié)奏總體較為平穩(wěn)。根據(jù)年初通過的預(yù)算，2017年全國地方政府新增債券規(guī)模1.63萬億元，并同時繼續(xù)發(fā)行置換債券。據(jù)評級機(jī)構(gòu)中債資信統(tǒng)計，截至8月底，地方債發(fā)行規(guī)模為3.18萬億元，其中置換債1.9萬億元，新增債1.28萬億元；一般債1.81萬億元，專項債1.36萬億元。
“隨著財政部部署試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種，專項債券發(fā)行種類將更為豐富。三季度各地方已陸續(xù)開始發(fā)行土地儲備專項債券和收費(fèi)公路專項債券，其他類型項目收益專項債券年內(nèi)也將陸續(xù)推出。”中債資信公用事業(yè)一部分析師邵威說。
中央財經(jīng)大學(xué)中國政府債務(wù)研究中心主任喬寶云認(rèn)為，項目收益專項債券的推出，為地方政府提供了更加有效的融資工具，在控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時，有力促進(jìn)了債券市場的發(fā)育。
同時，喬寶云表示，國家通過預(yù)算法建立起規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，意在“開前門、堵后門”，但在執(zhí)行中出現(xiàn)了一些地方仍然違法違規(guī)舉債融資的情況。
比如，違法違規(guī)或變相舉債屢禁不止。一些地方政府繼續(xù)通過融資平臺公司變相舉債；一些地方PPP項目、政府投資基金存在回購合作方投資本金、承諾保底收益等變相舉債行為；一些地方違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍，變相舉債。
此外，違法違規(guī)擔(dān)保也時有發(fā)生。部分金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款時要求地方政府提供擔(dān)保承諾，一些市縣政府及其部門仍違法對融資平臺公司發(fā)行的信托等金融產(chǎn)品出具擔(dān)保函、承諾函。
因此，對地方政府債務(wù)風(fēng)險嚴(yán)格防控問題，被中央政治局會議、全國金融工作會議提到了前所未有的高度。比如，全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。
“這反映出中央對加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)管的嚴(yán)肅態(tài)度，首次提到終身問責(zé)的說法，更是表明了中央嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險的決心。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮說。
嚴(yán)守風(fēng)險防控底線
“2015年后，地方政府債務(wù)規(guī)模及增速得到了有效控制，但是一些地方政府隱性債務(wù)的防控還存在一定問題。”邵威說。
這些違法違規(guī)行為，隱蔽性強(qiáng)、管控難度大，如果任其發(fā)展，容易引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險。今年以來，財政部多次發(fā)布相關(guān)文件對此規(guī)范，并通報了對多個地方違法違規(guī)融資擔(dān)保的查處結(jié)果。
“我國總體債務(wù)水平并不高，債務(wù)風(fēng)險總體可控，但一些地方累積的隱性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)引起高度重視。”喬寶云表示。
實際上，各地已相繼采取措施加強(qiáng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的管控。比如，福建、貴州、四川、上海等省市陸續(xù)出臺政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，對去年底國務(wù)院辦公廳印發(fā)的處置預(yù)案加以細(xì)化，里面不乏一些“硬措施”。
“我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大、情況復(fù)雜，不排除有地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約現(xiàn)象。各地出臺應(yīng)急處置方案，有利于促進(jìn)債券市場長期健康發(fā)展，避免出現(xiàn)市場恐慌。”鄭春榮認(rèn)為。
今年以來，不少地方政府采取了撤銷擔(dān)保函的措施，尤其是8月份湖南省寧鄉(xiāng)市發(fā)生撤回?fù)?dān)保函事件，引起了社會廣泛關(guān)注。鄭春榮認(rèn)為，撤回?fù)?dān)保函事件反映了一些基層政府未能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，仍然存在違規(guī)擔(dān)保和舉債行為，今后還需要進(jìn)一步嚴(yán)格管理、嚴(yán)厲處罰責(zé)任人，防止違規(guī)債務(wù)卷土重來。
“預(yù)算法、擔(dān)保法本來就禁止地方政府提供融資擔(dān)保，因此擔(dān)保函本身就是不合法的，地方政府和金融機(jī)構(gòu)在當(dāng)初也都清楚，只不過對此仍然存在政府兜底的‘幻覺’。”喬寶云說，撤銷擔(dān)保函的行為也應(yīng)該有序開展，并根據(jù)個案情況依法處理。
中債資信也認(rèn)為，城投公司可以其自身土地、股權(quán)、應(yīng)收賬款等資產(chǎn)補(bǔ)充增信，或者地方政府通過成立擔(dān)保公司補(bǔ)充增信等配套舉措保障地方違規(guī)融資、擔(dān)保的平穩(wěn)整改。
杜絕盲目無序舉債
地方政府債務(wù)如何保持健康可持續(xù)？如何有效防控風(fēng)險？除了嚴(yán)格貫徹執(zhí)行預(yù)算法等法律法規(guī)外，很關(guān)鍵的一點(diǎn)是地方政府要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，不能走靠高負(fù)債拉動增長的老路，杜絕盲目、無序舉債。
“地方政府債務(wù)限額是國家根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和防控風(fēng)險需要確定的，必須嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，不能突破債務(wù)上限。地方政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實資金條件發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高資金使用效率，把好鋼用在刀刃上。”喬寶云說。
喬寶云認(rèn)為，一些地方想依賴上級轉(zhuǎn)移支付和下屆政府來償還債務(wù)，因此容易產(chǎn)生道德風(fēng)險，盲目舉債。“中央提出‘終身問責(zé)’，有助于在加強(qiáng)規(guī)范管理的同時，促進(jìn)地方政府自律，避免道德風(fēng)險。”他說。
專家還普遍認(rèn)為，應(yīng)大力推動地方政府債券發(fā)行市場化。近日，財政部副部長劉偉在預(yù)算執(zhí)行和庫款管理專題工作視頻會議上，談到規(guī)范開展地方國庫現(xiàn)金管理時稱，嚴(yán)禁將國庫現(xiàn)金管理與地方債發(fā)行“行政捆綁”，干擾地方債市場化定價機(jī)制。
鄭春榮表示，地方政府每年有大量的財政性資金以活期利息存在銀行，不少銀行希望爭取到這筆存款，同時地方政府發(fā)行債券時希望中標(biāo)利率低，因為這能反映地方政府信用好。“因此就出現(xiàn)了地方政府將財政存款與銀行購買地方債捆綁的現(xiàn)象，這顯然干擾了地方債市場化定價機(jī)制，對其他地方不公平。”他說。
喬寶云認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該拓寬發(fā)行渠道，創(chuàng)造條件便利個人投資者購買地方政府債券，更好發(fā)揮市場作用。
此外，目前一些地方的政府債務(wù)信息公開還存在一定隨意性，透明度有待提升。“除了省級政府因發(fā)行地方政府債券有強(qiáng)制信息披露義務(wù)以外，一些省以下政府對地方政府債務(wù)的信息不夠重視，加上這部分信息是新增信息，其信息披露的內(nèi)容還不固定，因此信息披露情況較差。”鄭春榮表示。
中債資信表示，在推進(jìn)地方政府債務(wù)置換、妥善化解地方存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化地方債的發(fā)行機(jī)制和交易機(jī)制，擴(kuò)大地方債質(zhì)押范圍并適當(dāng)上調(diào)抵質(zhì)押率，以提高地方債的市場結(jié)構(gòu)程度和流動性，在“堵旁門”的同時，不斷完善地方債發(fā)行的正途，為規(guī)范地方政府融資、控制債務(wù)風(fēng)險創(chuàng)造條件。
“此外，還可以加強(qiáng)政府財政信息透明度，讓投資者更加了解地方政府債務(wù)和還債情況，對于過度舉債的地方政府和企業(yè)，揭示風(fēng)險或者下調(diào)評級，通過市場化手段增加政府發(fā)債的成本和銷售壓力。”中債資信認(rèn)為。（記者 曾金華）
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