中國版“市政債”拓寬地方債“前門” 嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)


中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)   時(shí)間:2017-08-03





  中國版“市政收益?zhèn)?rdquo;,優(yōu)先選擇土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域在全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn),并允許地方自行選擇其他重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券。債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目取得政府性基金或?qū)m?xiàng)收入,應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金,專門用于償還到期債券本金,不得通過其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金

  8月2日,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),部署打造中國版“市政收益?zhèn)?rdquo;,優(yōu)先選擇土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域在全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn),并允許地方自行選擇其他重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券。

  在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi),鼓勵(lì)地方試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券,是完善地方政府舉債融資機(jī)制的重要舉措。就相關(guān)問題,記者采訪了財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家。

  豐富地方政府債券品種

  為何要試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券?這首先涉及我國目前的地方政府債券體系。

  根據(jù)新預(yù)算法,地方政府舉債應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)采取發(fā)行地方政府債券方式,除此以外不得通過其他任何方式舉借債務(wù)。在此基礎(chǔ)上,《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))進(jìn)一步將地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券。對(duì)沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行一般債券融資,主要依靠一般公共預(yù)算收入償還,納入一般公共預(yù)算管理;對(duì)有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券融資,以對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)m?xiàng)收入償還,納入政府性基金預(yù)算管理。

  推進(jìn)完善地方政府專項(xiàng)債券制度,建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度,是財(cái)政部著力開好地方政府舉債“前門”的動(dòng)作之一。在《通知》發(fā)布之前,財(cái)政部已同相關(guān)部委聯(lián)合推出土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券、收費(fèi)公路專項(xiàng)債券。目前,北京、福建等省市已順利發(fā)行了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。

  上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮介紹,專項(xiàng)債券在國外通常被稱為“收益?zhèn)?rdquo;,即政府機(jī)構(gòu)為水利、交通、高等教育和公共醫(yī)療等特定項(xiàng)目籌集資金,償債資金都來源于投資項(xiàng)目的收益,而不是一般的財(cái)政收入。

  “印發(fā)《通知》,意在指導(dǎo)地方在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi),按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券,發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種,同步研究建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度,立足我國國情,打造中國版的地方政府市政項(xiàng)目‘收益?zhèn)?rsquo;。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

  財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)王克冰近日也表示,打造中國版的“市政項(xiàng)目債”,是保障地方合理融資需求的重大機(jī)制建設(shè)。

  根據(jù)《通知》,2017年優(yōu)先選擇土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域在全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn)。鼓勵(lì)有條件的地方立足本地區(qū)實(shí)際,積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類發(fā)行專項(xiàng)債券。

  堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向

  《通知》明確了地方政府發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的程序。根據(jù)《通知》,項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券由省級(jí)政府發(fā)行。省級(jí)財(cái)政部門按照專項(xiàng)債務(wù)管理規(guī)定,審核確定分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券實(shí)施方案和管理辦法。市縣級(jí)政府確需舉借相關(guān)專項(xiàng)債務(wù)的,依法由省級(jí)政府代為分類發(fā)行專項(xiàng)債券、轉(zhuǎn)貸市縣使用。

  “在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi),試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券是落實(shí)預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件精神的重要舉措,既與現(xiàn)行地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理政策高度銜接,又在規(guī)模管理、項(xiàng)目要求、發(fā)行方式、信息披露方面具有鮮明的特點(diǎn)。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

  在債券規(guī)模方面,嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理。各地試點(diǎn)分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的規(guī)模,應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排,包括當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)余額低于限額的部分。

  同時(shí),分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券籌集資金建設(shè)的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或?qū)m?xiàng)收入的現(xiàn)金流,且現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋專項(xiàng)債券還本付息。項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目發(fā)行,可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行,也可以對(duì)應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。

  項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入,應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金,專門用于償還到期債券本金,不得通過其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金。

  “項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券試點(diǎn)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向,試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券,進(jìn)一步強(qiáng)化了專項(xiàng)債券及對(duì)應(yīng)項(xiàng)目信息披露要求,增加了地方政府債券信息透明度,有利于投資者增強(qiáng)識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的能力,充分發(fā)揮信用評(píng)級(jí)、信息披露、市場(chǎng)化定價(jià)等市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)約束作用,促進(jìn)市場(chǎng)融資自律機(jī)制的形成,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的資源配置作用。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

  嚴(yán)格防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

  近年來,我國堅(jiān)持“開前門、堵后門”的理念,通過新預(yù)算法和一系列規(guī)章制度構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

  “可以說,2015年新預(yù)算法實(shí)施以來,我國地方政府債務(wù)管理進(jìn)入了全新的時(shí)代,債務(wù)管理水平有了明顯的飛躍,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已得到較好遏制。”鄭春榮說。

  在國務(wù)院新聞辦公室近日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上,財(cái)政部副部長(zhǎng)劉偉表示,控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得了一定成效,牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)底線。據(jù)統(tǒng)計(jì),到去年末,全國地方政府債務(wù)余額15.32萬億元,控制在全國人大批準(zhǔn)的限額17.19萬億元以內(nèi)。2016年地方政府的債務(wù)率是80.5%,低于國際通行警戒標(biāo)準(zhǔn),政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

  同時(shí),近年來一些地方違規(guī)舉債的行為仍時(shí)有發(fā)生,積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),受到廣泛關(guān)注。最近召開的全國金融工作會(huì)議、中央政治局會(huì)議和國務(wù)院常務(wù)會(huì)議,都對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、防控地方債風(fēng)險(xiǎn)提出了明確要求。

  “一些地方落實(shí)政府債務(wù)管理相關(guān)制度不力,仍存在違規(guī)擔(dān)?;蜃兿嗯e債問題,局部地區(qū)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。此外,金融市場(chǎng)創(chuàng)新不斷,不排除有新型的地方政府違規(guī)舉債形式產(chǎn)生。”鄭春榮說。

  針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),在“堵后門”方面,財(cái)政部發(fā)布一系列文件,嚴(yán)禁地方政府利用不規(guī)范的政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)、政府投資基金、政府購買服務(wù)等變相融資。同時(shí),加大對(duì)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為查處問責(zé)力度。

  在“開前門”方面,在依法增加地方政府債務(wù)限額的同時(shí),財(cái)政部積極推動(dòng)完善政府債務(wù)管理機(jī)制,試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券,發(fā)揮政府債務(wù)限額資源的使用效益。

  “試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券,依靠對(duì)應(yīng)項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入償還,明確了不同專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的償債資金來源,探索實(shí)現(xiàn)不同類型地方政府專項(xiàng)債券‘封閉’運(yùn)行管理,有利于鎖定專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)范圍,切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

 


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