由于國有與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市在主體和目標尚有較大差異，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市管理不能完全照搬套用國有建設用地供應管理制度，需要再進一步總結(jié)研究試點經(jīng)驗。
《土地管理法(修正案)》(下稱《修正案》)送審稿已上報國務院。
8月17日，在中國國際經(jīng)濟交流中心舉辦的《土地管理法(修正案)》討論活動上，國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華表示，在今年5月23日國土資源部將《土地管理法(修正案)》草案向全社會公開征求意見后，社會各界向國土部提出262人次、累計840條修改意見。
在征求意見結(jié)束之后，國土資源部對修正草案進行了18處修改，并在7月27日將《土地管理法(修正案)》送審稿正式上報國務院審議。
作為《土地管理法》繼1988年第一次修正、1998年全面修訂和2004年第三次修正之后的第四次修改，在包括“三塊地”改革在內(nèi)的土地制度改革加速，土地開發(fā)利用對經(jīng)濟增長拉動的邊際作用減弱的背景下，本次《修正案》的核心思想與修訂邏輯，受到各方關(guān)注。
維持土地用途管制為核心的框架體系
本次《修正案》仍將維持土地用途管制為核心的框架體系，堅持最嚴格的耕地保護制度。
魏莉華介紹，在堅持改革決策和立法決策相結(jié)合、堅持穩(wěn)中求進的總基調(diào)，和堅持最嚴格耕地保護制度不動搖的前提下，此次修訂涉及現(xiàn)行土地管理法的41個條文，并主要包括四大主要內(nèi)容。
第一，本次修訂破除了農(nóng)村集體建設用地進入市場的法律障礙，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同價同權(quán)、同等入市打下法律基礎；第二是縮小征地范圍，規(guī)范了征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機制；第三是改革農(nóng)村宅基地制度，保障和落實農(nóng)民宅基地用益物權(quán)；第四是把土地管理改革的一些成熟做法，適當吸收到法律草案中，包括將國家土地督察制度、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度上升到法律層面等。
其中，落實黨中央、國務院確定的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革是此次修法的重點。
21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，這次修法雖然涉及面廣，涉及現(xiàn)行土地管理法41條內(nèi)容，但主要內(nèi)容還是聚焦農(nóng)村土地制度改革，涉及到農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地這三方面內(nèi)容的，在修改補充條款中占了18條。
在中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英看來，土地改革要合理實現(xiàn)土地價值，讓土地不再成為地方經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)動機”；同時，還需要改革土地指標管理體系與制度，最終推動土地制度從單向支持城市化，到支持城鄉(xiāng)互動發(fā)展。
集體經(jīng)營性建設用地入市有待具體辦法
為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市掃清法律障礙，被認為是此次《修正案》的最大亮點之一。
《修正案》的新增第六十三條規(guī)定，“國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。集體經(jīng)營性建設用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國務院另行制定。”
而在現(xiàn)行土地管理法中，只有符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移時，建設用地可以入市。
但《修正案》并未有更詳盡的規(guī)定，而是指出：“集體經(jīng)營性建設用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國務院另行制定。”21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，不僅是集體經(jīng)營性建設用地，在此次《修正案》中，“三塊地”各自管理條例的詳細程度區(qū)別明顯，這或許也反映了“三塊地”改革進度的差異。
中央政策研究室原副主任、中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長鄭新立指出，農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)應通過市場轉(zhuǎn)讓，而不是由村集體收回再分配。此外，為了適應勞動力全國流動的需要，應建立全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，和農(nóng)村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤的市場轉(zhuǎn)換機制。
而國土資源部相關(guān)人士也認為，此次《修正案》中，關(guān)于宅基地自愿有償退出與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的相關(guān)修改，均屬于原則性規(guī)定。
對于“原則性規(guī)定”，魏莉華的解釋是，對在改革試點過程中已經(jīng)初顯生機但是有待進一步發(fā)展的相關(guān)經(jīng)驗，均采取了原則性規(guī)定的方式，為進一步改革留白。
聯(lián)系到改革進度與修法關(guān)系，國土資源部土地利用管理司司長鄭凌志解釋了并未規(guī)定具體辦法的原因。他表示，一是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市還在試點階段，試點是在試點地區(qū)內(nèi)封閉運行，集體經(jīng)營性建設用地入市制度還沒有在全國鋪開，制定具體辦法的時機尚未到來。
二是相關(guān)領(lǐng)域改革尚需深化銜接，土地市場的形成不僅涉及土地制度改革，還涉及規(guī)劃、金融、稅收、投資、監(jiān)管服務等相關(guān)領(lǐng)域配套，與國有建設用地市場相比，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場更為復雜，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對制度、環(huán)境的要求更高。
三是規(guī)范入市行為，還需要制定具體適用辦法。由于國有與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市在主體和目標尚有較大差異，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市管理不能完全照搬套用國有建設用地供應管理制度，需要再進一步總結(jié)研究試點經(jīng)驗。
不過，鄭凌志也表示，在協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)的基礎上，在《修正案》基本確立了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度后，國土資源部正在研究制定相關(guān)具體辦法。
轉(zhuǎn)自：21世紀經(jīng)濟報道
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