盲目擴張陷入市場窟境 我國園區(qū)經(jīng)濟亟待轉型升級

　　隨著第一批開發(fā)區(qū)陸續(xù)迎來“而立”之年，開發(fā)區(qū)轉型升級成為全國關注的熱門話題。國務院副總理汪洋多次強調(diào)，開發(fā)區(qū)的未來方向是加速轉型升級、實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

　　為借鑒國外園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，從1984年起，國家批準興建了大連、秦皇島等14個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，標志著中國開發(fā)區(qū)的正式誕生。開區(qū)首先在沿海布局，并迅速延伸至中西部地區(qū)。30多年來，這一重大戰(zhàn)略決策，盡管為中國經(jīng)濟騰飛帶來了歷史發(fā)展機遇，園區(qū)經(jīng)濟也占據(jù)了經(jīng)濟發(fā)展的半壁江山，但也在部分地區(qū)因盲目擴張悄然陷入了市場窟境。

　　園區(qū)經(jīng)濟大發(fā)展

　　中國經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)從創(chuàng)辦之日起，就顯示出勃勃生機和巨大創(chuàng)造力，有效地促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，對國民經(jīng)濟結構的調(diào)整和加快中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟接軌，起到了積極的作用。

　　1984年5月，我國正式?jīng)Q定開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等14個沿海港口城市，并在這些城市先后建立了15個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。

　　國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)從誕生之日起，先后經(jīng)歷探索起步、高速增長、調(diào)整清理等過程。此外，各省市也都在建立各自的開發(fā)區(qū)，全國范圍掀起了設立開發(fā)區(qū)的熱潮，各種類型、各種級別的開發(fā)區(qū)建設呈現(xiàn)迅猛發(fā)展之勢。

　　2013年年底，全國擁有482家國家級工業(yè)園區(qū)，其中高新區(qū)114家、經(jīng)開區(qū)215家、出口加工區(qū)63家、邊境經(jīng)濟合作區(qū)16家。國家經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)的GDP合計13萬億元，占全國GDP近1/4；合計工業(yè)總產(chǎn)值35萬億元，超過全國工業(yè)總產(chǎn)值的1/3；合計上繳稅收為2萬億元，占全國上繳稅收的近1/5。省級開發(fā)區(qū)則多達1600余家，各類主題產(chǎn)業(yè)園逾2萬家。

　　一位學者表示，“在過去近30多年里，中國的開發(fā)區(qū)建設的確是為改革開放、為國民經(jīng)濟的發(fā)展‘殺出了一條血路’?！?/p>

　　在相當多的大型、特大型城市以及一大批老工業(yè)基地型城市的改造中，“退二進三”、“退三進四”等戰(zhàn)略之所以能夠得以實施，在很大程度上依賴于開發(fā)區(qū)建設為產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、新產(chǎn)業(yè)形成提供了輾轉騰挪的空間余地。

　　“國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)是中國對外開放地區(qū)的重要組成部分，它已逐漸成為所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟貿(mào)易的重點區(qū)域和外商投資的首選地?！睆偷┐髮W經(jīng)濟學院教授尹伯成說道。

　　目前，外商投資企業(yè)作為技術引進載體的作用愈益昭顯，而國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)對外商投資產(chǎn)生了巨大的吸引力，不但國家賦予了開發(fā)區(qū)在稅收等方面的優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)自身也注重搞好投資硬環(huán)境和完善投資軟環(huán)境，國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了一個較好的投資環(huán)境，成為當?shù)匕l(fā)展外向型經(jīng)濟的重要窗口，也是各地吸收外資最活躍的地區(qū)之一。

　　近幾年來一些大型的外商投資企業(yè)項目或獨資項目大都設在國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，而這些獨資企業(yè)和新項目在生產(chǎn)技術方面無疑是最好的，尤其是獨資企業(yè)，跨國公司無須擔心技術的流失，因此也導致了其中一些企業(yè)或項目達到全球領先地位的現(xiàn)象。更多的跨國公司越來越鐘情于國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。

　　清華大學國際問題研究所劉江永說：“隨著外商投資企業(yè)在國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)引進更多的先進技術，國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構也在不斷改善，可以說，開發(fā)區(qū)為中國的發(fā)展起到了助推作用。”

　　國務院去年召開的全國國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工作電視電話會議指出，設立國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)是黨中央、國務院的重大戰(zhàn)略決策，是我國改革開放的重大創(chuàng)舉。30年來開發(fā)區(qū)為我國改革開放和現(xiàn)代化建設作出了不可磨滅的貢獻，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展奇跡；開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展強大引擎，對外開放重要載體，體制改革試驗基地；開發(fā)區(qū)的成功實踐是改革開放以來我國經(jīng)濟社會大發(fā)展、大變革的縮影，是中國特色社會主義強大生命力的生動體現(xiàn)。

　　加速轉型升級

　　雖然開發(fā)區(qū)的發(fā)展令世人矚目，但是發(fā)展過程中的問題也不容忽視。一些地方出現(xiàn)了以工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、集中區(qū)等名義違規(guī)設立開發(fā)區(qū)、隨意圈占土地、擴大開發(fā)區(qū)面積、擅自出臺優(yōu)惠政策、低水平重復建設的苗頭和傾向。

　　據(jù)統(tǒng)計，國土資源部政策法規(guī)司的數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)低效用地占40%以上，處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%。另一個數(shù)據(jù)是，我國城市化過程中，主要用來建開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地平均占了城市用地的40%~50%，這和發(fā)達國家10%~15%的占比相去甚遠。

　　中部某市的萬畝工業(yè)園深陷“空城危機”，多個工業(yè)園區(qū)普遍存在廠房空置、工業(yè)用地撂荒的現(xiàn)象。該工業(yè)園區(qū)總體占地面積超過1萬畝，規(guī)劃引進企業(yè)1500家左右，實際入園企業(yè)只有50家左右，空置率高達90%以上。像這樣的“工業(yè)鬼城”，就應當從開發(fā)區(qū)的序列中退出。

　　一方面，開發(fā)區(qū)的建設占用了過多的資源，其中大多數(shù)都來自于地方債，形成了沉重的債務負擔。比如河北某國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，“140多個項目至今一個都沒建成”，但卻因基礎設施建設，背負了超過600億元的債務，每天支付的銀行利息都在1000多萬元，大幅超出了地方財政資金可以承擔的范圍。另一方面，一些開發(fā)區(qū)的土地利用十分粗放，土地資源浪費的現(xiàn)象嚴重。國土部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，國家級開發(fā)區(qū)中，51個開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率在0.5以下；52個開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度在2000萬元/公頃以下；68個開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地產(chǎn)出強度在3000萬元/公頃以下，開發(fā)區(qū)節(jié)地挖潛仍有較大空間。

　　針對園區(qū)經(jīng)濟存在的問題，國務院副總理汪洋曾多次提到了經(jīng)濟開發(fā)區(qū)轉型升級問題。他指出，開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展方向是加速轉型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；要完善開發(fā)區(qū)考核體系，重點考核創(chuàng)新能力、投資環(huán)境、品牌建設、知識產(chǎn)權保護等內(nèi)容，引導開發(fā)區(qū)走質(zhì)量效益型發(fā)展之路。

　　據(jù)悉，政府將推動開發(fā)區(qū)由追求速度向追求質(zhì)量轉變、由政府主導向市場主導轉變、由同質(zhì)競爭向差異化發(fā)展轉變、由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉變以下簡稱“四個轉變”，使開發(fā)區(qū)成為構建開放型經(jīng)濟新體制的探路者和培育產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢的“排頭兵”。

　　國務院辦公廳去年印發(fā)《關于促進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)轉型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，部署進一步發(fā)揮國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)改革試驗田和開放排頭兵作用，促進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)轉型升級、創(chuàng)新發(fā)展。分析認為，此舉預示著政府高層將對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展的思路正在調(diào)整。

　　安邦咨詢研究人員分析認為，政府高層對開發(fā)區(qū)的改革正在倒逼各地的園區(qū)經(jīng)濟改變思路。各地園區(qū)需根據(jù)自身特點制定專業(yè)化差異化的定位和方向，另外，要強化深度服務，可以利用市場化的手段，并注重創(chuàng)新和思維方式的轉變。

　　探索建立退出機制

　　針對全國各類開發(fā)區(qū)過多過濫，占用大量土地的問題，2003年7月起，國務院部署開展了對全國各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作。經(jīng)過集中清理整頓、規(guī)劃審核、設立審核及落實四至范圍等幾個階段的開發(fā)區(qū)清理整頓工作，到2006年12月，全國各類開發(fā)區(qū)由6866個核減至1568個，規(guī)劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。

　　商務部部長高虎城認為，對開發(fā)區(qū)調(diào)整的預期政策，不僅有“轉型”，亦有“退出”。自1992年第一次出現(xiàn)“開發(fā)區(qū)熱”之后的多年間，我國多次清理整頓開發(fā)區(qū)，但效果始終不明顯。高虎城表示，將加強對開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護、財稅政策執(zhí)行、安全生產(chǎn)等方面的指導和監(jiān)管。同時，對開發(fā)區(qū)不定期進行重點巡視，對問題較多的開發(fā)區(qū)，探索建立動態(tài)退出機制。隨著國家政策的全面推行，開發(fā)區(qū)退出機制也將會在全國穩(wěn)步推進。據(jù)悉，商務部將按照國務院要求，會同相關部門從嚴把關，在總量控制的前提下提高準入門檻，完善審核機制，確?！皣壹夐_發(fā)區(qū)”的含金量；此外，還將對開發(fā)區(qū)不定期進行重點巡視，對問題較多的開發(fā)區(qū)，探索建立動態(tài)退出機制。

　　專家分析，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)退出機制提出是因為，一些經(jīng)濟開發(fā)區(qū)不符合環(huán)保要求、土地利用比較低效，已經(jīng)不符合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的條件。

　　“通過退出機制倒逼著國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，淘汰落后產(chǎn)業(yè)。”天津大學城市規(guī)劃設計研究院總工程師王衛(wèi)紅說。

　　全國國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工作電視電話會議指出，要加強對開發(fā)區(qū)的動態(tài)管理。要加強對開發(fā)區(qū)的培育和管理，實行降級或者淘汰制度，抓緊清理整頓。

　　不僅國家級開發(fā)區(qū)要建立退出機制，一些地方也在探索其他開發(fā)區(qū)的退出機制。江蘇省出臺的《加快全省經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)轉型升級創(chuàng)新發(fā)展若干意見》明確，將探索建立開發(fā)區(qū)動態(tài)管理機制：對當年經(jīng)考核列全省后3位的開發(fā)區(qū)進行通報和督促整改；對連續(xù)2年列全省后3位的開發(fā)區(qū)予以黃牌警告；對連續(xù)3年列全省后3位的開發(fā)區(qū)實行退出機制，并對機構建制作相應調(diào)整。甘肅省也確定在現(xiàn)有開發(fā)區(qū)中實施退出機制，建設發(fā)展停滯不前、連續(xù)3年考核綜合排名位居后三位并整改沒有效果的，按規(guī)定予以撤并。

　　一位業(yè)內(nèi)人士指出，退出后的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展問題，上海自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗曾經(jīng)提到可復制、可推廣，不搞政策洼地，搞改革高地。改革高地的意思是要從自身開始改革，而不是靠政策扶持。

　　商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員提出，國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)可以朝三個方向發(fā)展：有些發(fā)展比較成熟的開發(fā)區(qū)轉變?yōu)橐患壥袇^(qū)政府；對于發(fā)展不是特別成熟的開發(fā)區(qū)可以繼續(xù)實行管委會的管理方式；一些發(fā)展比較差的開發(fā)區(qū)要退出。

　　轉自：中國改革報

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