生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分,是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》,從完善分類補(bǔ)償制度、健全綜合補(bǔ)償制度、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用等方面,明確了我國(guó)深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的路線圖和時(shí)間表。
堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)政策協(xié)同
我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)歷經(jīng)了多年實(shí)踐,在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地7個(gè)領(lǐng)域建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,取得積極成效。與此同時(shí),也存在補(bǔ)償覆蓋范圍有限、政策重點(diǎn)不夠突出、獎(jiǎng)懲力度偏弱、相關(guān)主體協(xié)調(diào)難度大等問(wèn)題。今年5月21日,中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》。
“《意見》集中體現(xiàn)了黨和國(guó)家構(gòu)建生態(tài)文明制度、落實(shí)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方積極性的戰(zhàn)略意圖,是我國(guó)提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)后,又一項(xiàng)面向綠色發(fā)展的重要政策文件。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣表示。
對(duì)于改革目標(biāo),《意見》明確,到2025年,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本完備。以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補(bǔ)償制度日益健全,以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補(bǔ)償制度不斷完善,以受益者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償格局初步形成,全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性顯著增強(qiáng),生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的局面基本形成。到2035年,適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本定型。
“文件對(duì)分類補(bǔ)償制度、綜合補(bǔ)償制度提出了較全面的政策框架,并提出逐步探索統(tǒng)籌保護(hù)模式,明確要結(jié)合空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統(tǒng)謀劃,體現(xiàn)了系統(tǒng)推進(jìn)的政策思路。針對(duì)實(shí)踐中容易出現(xiàn)的政出多門現(xiàn)象,提出部門間要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),避免重復(fù)補(bǔ)償;通過(guò)法治保障、政策支持和技術(shù)支撐,增強(qiáng)改革協(xié)同效應(yīng)。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境和生態(tài)文明研究中心研究員樊軼俠說(shuō)。
同時(shí),新政策體現(xiàn)了“強(qiáng)化激勵(lì)、硬化約束”的導(dǎo)向,清晰界定各方權(quán)利義務(wù),實(shí)現(xiàn)受益與補(bǔ)償相對(duì)應(yīng)、享受補(bǔ)償權(quán)利與履行保護(hù)義務(wù)相匹配?!氨热?,《意見》提出對(duì)于一些生態(tài)功能重要地區(qū)加大支持力度,也提出對(duì)生態(tài)功能重要地區(qū)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的,適當(dāng)減少補(bǔ)償資金規(guī)模。”樊軼俠說(shuō)。
重視發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用
《意見》提出,充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任的主導(dǎo)作用,積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與,推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償實(shí)踐;逐步完善政府有力主導(dǎo)、社會(huì)有序參與、市場(chǎng)有效調(diào)節(jié)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制機(jī)制。
近年來(lái),我國(guó)加快建立健全縱向與橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。統(tǒng)計(jì)顯示,2016年至2020年,中央財(cái)政安排重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金3524億元,在對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上,加大對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。此外,目前已有新安江、赤水河、酉水、滁河等跨省流域建立了省際橫向生態(tài)保護(hù)機(jī)制。
樊軼俠認(rèn)為,《意見》體現(xiàn)了推廣經(jīng)驗(yàn)與探索機(jī)制相結(jié)合?!袄?,跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹掳步J健?,試點(diǎn)成果已在不少地區(qū)推廣應(yīng)用,文件中提出健全橫向補(bǔ)償機(jī)制,總結(jié)推廣成熟經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),文件提到,鼓勵(lì)地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式;逐步探索對(duì)預(yù)算支出開展生態(tài)環(huán)保方面的評(píng)估等。這些創(chuàng)新性探索將會(huì)在不同層面推動(dòng)我國(guó)多元化、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償制度的完善?!狈W俠說(shuō)。
值得關(guān)注的是,《意見》對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償進(jìn)行了專門規(guī)定,明確“合理界定生態(tài)環(huán)境權(quán)利,按照受益者付費(fèi)的原則,通過(guò)市場(chǎng)化、多元化方式,促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者利益得到有效補(bǔ)償,激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性”。
比如,對(duì)于完善市場(chǎng)交易機(jī)制,《意見》要求,在科學(xué)合理控制總量的前提下,建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度;逐步開展市場(chǎng)化環(huán)境權(quán)交易;加快建設(shè)全國(guó)用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。
“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度要實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)和有為政府的更好結(jié)合。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本身體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成本和收益,不再完全通過(guò)政府手段解決生態(tài)保護(hù)問(wèn)題,而是通過(guò)更加透明、量化的市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施,建立多方補(bǔ)償機(jī)制?!焙未勒f(shuō)。
財(cái)稅金融工具共同發(fā)力
《意見》提出了一系列拓展市場(chǎng)化融資渠道的舉措。比如,研究發(fā)展基于水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具,建立綠色股票指數(shù),發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易;鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供符合綠色項(xiàng)目融資特點(diǎn)的綠色信貸服務(wù);鼓勵(lì)符合條件的非金融企業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色債券;鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)創(chuàng)新綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。
樊軼俠分析,碳排放權(quán)交易是以市場(chǎng)手段推動(dòng)溫室氣體減排的重要制度,現(xiàn)貨市場(chǎng)是對(duì)碳排放權(quán)配額進(jìn)行買賣交易的場(chǎng)所,“期貨市場(chǎng)的建立主要是為了發(fā)揮其價(jià)格發(fā)現(xiàn)和套期保值的功能,有效對(duì)沖現(xiàn)貨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),提升碳排放權(quán)交易體系效率”。
“在進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上,發(fā)揮金融市場(chǎng)作用,引入生態(tài)產(chǎn)品交易,能夠更有效率地體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)的價(jià)值。財(cái)政政策與金融工具相結(jié)合,有利于加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償。”何代欣說(shuō)。
對(duì)于發(fā)揮財(cái)稅政策調(diào)節(jié)功能,《意見》明確,發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅費(fèi)以及土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源資產(chǎn)收益管理制度的調(diào)節(jié)作用;繼續(xù)推進(jìn)水資源稅改革;落實(shí)節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策;實(shí)施政府綠色采購(gòu)政策,建立綠色采購(gòu)引導(dǎo)機(jī)制。
“稅費(fèi)調(diào)節(jié)、政府采購(gòu)等財(cái)稅政策的完善和實(shí)施,會(huì)為整個(gè)社會(huì)的低碳轉(zhuǎn)型發(fā)揮有力引導(dǎo)作用,助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)?!狈W俠說(shuō)。(記者 曾金華)
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