守護(hù)長城，以法律的名義

　　近日，最高人民檢察院發(fā)布10起文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例，明確將文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域作為檢察公益訴訟新領(lǐng)域的重點予以部署推進(jìn)，為各地檢察機(jī)關(guān)積極用好現(xiàn)有政策和法律依據(jù)、加大保護(hù)力度提供指引。其中一例是陜西省榆林市府谷縣人民檢察院督促保護(hù)明長城鎮(zhèn)羌堡行政公益訴訟案。2019年6月，府谷縣人民檢察院在官方微信公眾號平臺收到群眾舉報線索和照片，稱“鎮(zhèn)羌堡遭到破壞”。至2020年5月，府谷縣人民檢察院與縣文化和旅游文物廣電局聯(lián)合開展“長城文化遺產(chǎn)”保護(hù)公益訴訟專項行動，發(fā)出檢察建議14件。本案中，政府組織相關(guān)單位進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工過程中，未依法對長城遺址采取必要的保護(hù)措施，導(dǎo)致文物受損。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟職能督促地方政府嚴(yán)格履行文物保護(hù)主體責(zé)任，促進(jìn)城市建設(shè)和文物保護(hù)利用協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域作為公益訴訟重點領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)，加強(qiáng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，針對該領(lǐng)域的重點難點問題強(qiáng)化案件辦理，注重辦案實效，推動法律完善，加強(qiáng)案例宣傳，營造全社會共同參與文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)的良好氛圍。

　　▲ 陜西省府谷縣明長城鎮(zhèn)羌堡段獲公益保護(hù)前（左）與保護(hù)后（右）

　　1　2019年4月——明長城鎮(zhèn)羌堡遭到破壞

　　鎮(zhèn)羌堡位于陜西省府谷縣新民鎮(zhèn)新民村，為省級文物保護(hù)單位，始建于明成化二年（1466年），是府谷長城線上最南端的一個軍事戰(zhàn)略防御重鎮(zhèn)。

　　2019年4月，府谷縣新民鎮(zhèn)政府未經(jīng)文物管理部門審批，經(jīng)招標(biāo)投標(biāo)，由榆林市匯泉盛建設(shè)公司在鎮(zhèn)羌堡內(nèi)進(jìn)行5段步行道路混凝土基礎(chǔ)和4條防洪排污管網(wǎng)鋪設(shè)的施工建設(shè)。該路基和防洪排污管線建設(shè)同時穿過了鎮(zhèn)羌堡的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶。因施工單位未對鎮(zhèn)羌堡鼓樓周圍采取圍擋措施，致使鼓樓墻體被水泥泥漿污染，墻角部分磚塊脫落，城墻下堆積了大量的建筑垃圾。

　　按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃，鎮(zhèn)羌古堡將來要申報國家AAA級景區(qū)，打造旅游點。為推進(jìn)建設(shè)，新民鎮(zhèn)政府投資480萬元進(jìn)行新民古城排水排污工程?！段奈锉Ｗo(hù)法》第十七條規(guī)定，文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。因特殊情況需要在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，必須保證文物保護(hù)單位的安全，并經(jīng)核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得上一級人民政府文物行政部門同意。按照要求，該工程應(yīng)當(dāng)經(jīng)陜西省文物局批準(zhǔn)。實際上，府谷縣文物部門并未上報。

　　2　2019年6月至2020年5月——調(diào)查和督促履職

　　2019年6月，府谷縣人民檢察院（以下簡稱府谷縣院）在官方微信公眾號平臺收到群眾舉報線索和照片，稱“鎮(zhèn)羌堡遭到破壞”。該院經(jīng)實地勘查，無人機(jī)航拍取證，調(diào)取文物檔案，以及詢問鎮(zhèn)羌堡內(nèi)居民、施工工人、新民鎮(zhèn)政府工作人員后查明了公益受損事實。2019年7月4日，府谷縣院依法分別向新民鎮(zhèn)政府、縣文化和旅游文物廣電局發(fā)出訴前檢察建議，建議對在明長城鎮(zhèn)羌堡保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶內(nèi)施工建設(shè)的違法行為依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，保護(hù)文物安全。

　　收到檢察建議后，新民鎮(zhèn)政府立即停止施工，撤出所有施工機(jī)具，清理施工現(xiàn)場建筑垃圾，對文物本體采取圍擋保護(hù)措施，成立了鎮(zhèn)文物安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對轄區(qū)內(nèi)文物進(jìn)行了安全隱患排查整治。府谷縣文旅局發(fā)出了責(zé)令整改通知書，對停工后路面留下的檢查井口、排污口和管涵（即埋在地下的排污、排洪、自來水管道）采取了臨時防護(hù)措施；委托文物勘探工作隊等部門編制了《文物保護(hù)方案》《文物影響評估》等，邀請專家評審論證，現(xiàn)已按照陜西省文物局批準(zhǔn)方案完成整改。同時，府谷縣文旅局對全縣文物和長城遺址點段進(jìn)行排查摸底，梳理出隱患點段16處；與新民鎮(zhèn)政府一起對鎮(zhèn)羌堡城墻附近、堡內(nèi)生活垃圾和建筑垃圾進(jìn)行了清理。

　　為進(jìn)一步加強(qiáng)長城及其附屬設(shè)施的保護(hù)和管理，府谷縣政府于2019年6月26日召開專門會議，決定建立由縣文旅局包片、文管辦包鎮(zhèn)、長城保護(hù)工作站包線、群眾文保員包點、鎮(zhèn)政府包轄區(qū)的網(wǎng)格化文物安全和長城保護(hù)管理體系。確立了長城保護(hù)政府主導(dǎo)和屬地管理、文物行政部門承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任、基層文管所等長城點段實際管理者承擔(dān)直接責(zé)任的常態(tài)化文保管理機(jī)制。同時建立長城巡查保護(hù)長效機(jī)制，一方面加大文物巡查保護(hù)經(jīng)費投入，加強(qiáng)長城巡查保護(hù)工作；另一方面加強(qiáng)文物保護(hù)執(zhí)法力度，與基層派出所一起在重要節(jié)點處設(shè)立文物保護(hù)警務(wù)室。

　　2019年10月，府谷縣院對案件開展跟進(jìn)監(jiān)督，確認(rèn)鎮(zhèn)羌堡鼓樓和鎮(zhèn)羌堡城墻墻體被污染的部分已恢復(fù)原貌，堡內(nèi)建筑垃圾和生活垃圾已清理干凈。2020年5月，府谷縣院與縣文旅局聯(lián)合開展“長城文化遺產(chǎn)”保護(hù)公益訴訟專項行動，就轄區(qū)內(nèi)長城遺址保護(hù)范圍或建設(shè)控制地帶內(nèi)存在的垃圾堆放、違建房屋、電力和移動等部門在長城紅線內(nèi)設(shè)立的信號塔、煤礦采空導(dǎo)致長城塌陷、鋪設(shè)開挖高位水池排水管道、未設(shè)立保護(hù)標(biāo)志和界碑等問題共發(fā)出檢察建議14件，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)安裝長城保護(hù)標(biāo)志石碑45塊、保護(hù)說明牌80塊、石質(zhì)界樁120根，拆除長城紅線內(nèi)違建房屋5間，廁所1處，對需要搶險加固維修的鎮(zhèn)羌堡、守口墩烽火臺立項申報，對因煤礦采空影響長城遺址安全的2個煤礦采取地面監(jiān)測、留設(shè)保安煤柱等方式監(jiān)測，以保護(hù)長城遺址安全。

　　典型案例意義與價值

　　孫英民（中國古跡遺址保護(hù)協(xié)會文化遺產(chǎn)管理研究專委會副主任，河南省文物考古學(xué)會會長、研究員）：

　　長城國家文化公園作為首批國家文化公園建設(shè)項目，在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)部署下，日前進(jìn)入全面推進(jìn)階段。在黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》中明確提出“保護(hù)優(yōu)先”，并要求修訂制定相關(guān)法律法規(guī)，推動保護(hù)傳承利用等工作入法入規(guī)，用法律的武器助推文化遺產(chǎn)的全社會保護(hù)。

　　近期發(fā)生在陜西榆林市府谷縣明長城鎮(zhèn)羌堡的長城遺存保護(hù)案例，即是一起用法律保護(hù)長城的典型案例，具有很強(qiáng)的社會意義。由于社會上對長城體系、長城內(nèi)涵以及保護(hù)法規(guī)的認(rèn)識缺失，由生產(chǎn)、生活帶來的長城破壞事件時有發(fā)生。破解長城保護(hù)這一難題，需要社會各界共同努力。一是要進(jìn)一步加大對長城遺存和價值的社會宣傳，對長城所在區(qū)域遺存（包括墻體、關(guān)隘、敵臺、烽燧、城堡等）的社會告知，增強(qiáng)所在地居民的文化自豪感和價值認(rèn)同感。二是明確責(zé)任主體，所在地政府和主管部門要勇于責(zé)任擔(dān)當(dāng)。三是健全管理機(jī)構(gòu)，重要的區(qū)、段、點設(shè)專門機(jī)構(gòu)和人員管理。四是把保護(hù)工作融入社會發(fā)展，把保護(hù)成果惠及社會、惠及民生，長城周邊的人民群眾作為利益相關(guān)者，保護(hù)長城的項目設(shè)計要充分考慮所在地人民群眾的獲得感。五是進(jìn)一步加大法規(guī)建設(shè)，有針對性地制定所在地的長城管理規(guī)定，使長城保護(hù)成為社會的共同責(zé)任。府谷縣明長城鎮(zhèn)羌堡由群眾反映、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟到政府積極責(zé)任擔(dān)當(dāng)，使一處瀕臨嚴(yán)重受損的長城遺存得到了有效保護(hù)，是一次很好的法律實踐。

　　陜西榆林府谷縣鎮(zhèn)羌堡長城保護(hù)案例進(jìn)一步彰顯了長城國家文化公園建設(shè)中法規(guī)建設(shè)的重要性，府谷縣以公益訴訟助推長城文物保護(hù)的成功案例，是一次踐行依法保護(hù)文物、保護(hù)長城的有益嘗試。

　　劉文艷（中國文化遺產(chǎn)研究院副研究員）：

　　長城具有分布廣、賦存環(huán)境復(fù)雜等特殊的遺產(chǎn)特性，依靠目前有限的文物保護(hù)力量威懾和處理長城違法破壞事件，既不現(xiàn)實也必將面臨執(zhí)行乏力的困境。長城公益訴訟的重要意義在于用司法手段保障長城這種特殊的公共資源所代表的特殊公共利益，通過司法手段對損害公共利益的行為產(chǎn)生威懾作用，加強(qiáng)對行政行為的監(jiān)督，加強(qiáng)長城保護(hù)力度，維護(hù)國家、民族和社會公共利益。陜西鎮(zhèn)羌堡公益訴訟案例，充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體，對長城破壞的處理力度之強(qiáng)、效率之高。公益訴訟有必要作為保護(hù)長城等文化遺產(chǎn)的新路徑，這也是我們探索提升社會治理水平的新方法，必將在長城遺產(chǎn)保護(hù)管理中發(fā)揮越來越重要的作用。

　　2019年7月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會會議，審議通過《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》。國家文化公園是國家推進(jìn)實施的重大文化工程，通過整合具有突出意義、重要影響、重大主題的文物和文化資源，實施公園化管理運(yùn)營，實現(xiàn)保護(hù)傳承利用、文化教育、公共服務(wù)、旅游觀光、休閑娛樂、科學(xué)研究功能，形成具有特定開放空間的公共文化載體，集中打造中華文化重要標(biāo)志?！斗桨浮分赋?，國家文化公園的建設(shè)應(yīng)首先遵循“保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)化傳承”的原則。長城國家文化公園啟動以來，各地積極編制建設(shè)方案、建立重大項目庫。與此同時，我們也應(yīng)尤其注意，場館建設(shè)、文旅融合項目實施中應(yīng)嚴(yán)格管控保護(hù)的底線，避免對長城本體和歷史風(fēng)貌造成負(fù)面影響。此時，更應(yīng)發(fā)揮文物公益訴訟的作用，通過訴前建議提醒、督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯積極履職，并加強(qiáng)司法、住建、文旅、文物保護(hù)等行政職能部門之間的溝通與協(xié)作，為長城國家文化公園建設(shè)保駕護(hù)航。（程佳）

　　2021年1月25日《中國文化報》第8版刊發(fā)特別報道

　　《守護(hù)長城，以法律的名義》

　　轉(zhuǎn)自：文旅中國

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