文化執(zhí)法隊長談在線旅游執(zhí)法

　　文化市場監(jiān)管圓桌對話

　　主持人：王旗（中國文化報社常務(wù)副社長）

　　嘉   賓：

　　吳   浩 （遼寧省大連市文化市場綜合行政執(zhí)法隊網(wǎng)絡(luò)大隊負責人）

　　朱曉云 （江蘇省南京市文化市場綜合執(zhí)法總隊二級主辦）

　　宋海冬 （江蘇省揚州市文化市場綜合執(zhí)法支隊一大隊隊長）

　　丁   磊 （江蘇省南通市文化市場綜合執(zhí)法支隊副支隊長）

　　劉楊青 （山西省長治市文化市場綜合行政執(zhí)法隊旅游執(zhí)法負責人）

　　劉炳夫 （廣東省深圳市龍崗區(qū)文化廣電旅游體育局綜合監(jiān)督科科長）

　　2020年10月1日，文化和旅游部以部長令形式發(fā)布的《在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）正式施行。這是文化和旅游部長期重視文化和旅游執(zhí)法工作的體現(xiàn)，也是打擊在線旅游違法違規(guī)行為，保障旅游者合法權(quán)益，規(guī)范在線旅游市場秩序，促進在線旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和在線旅游產(chǎn)品的不斷涌現(xiàn)，在線旅游出現(xiàn)了一些亂象，損害了旅游消費者的正當權(quán)益。主要體現(xiàn)為三方面的危害：一是在線旅游經(jīng)營者如果沒有資質(zhì)，那么其涉及的經(jīng)營行為和提供的旅游服務(wù)（包括合同的簽訂、安全保障、旅游體驗）等將得不到保障，游客服務(wù)很有可能由地方“三無”的旅行社或個人來承接，侵害游客的風險非常大；二是線上線下如果銜接不到位，沒有條款明確規(guī)定各自的權(quán)利和義務(wù)，那么游客一旦需要維權(quán)，很容易被在線旅游經(jīng)營者和地接社互相“踢皮球”推諉責任；三是在線旅游經(jīng)營者為了吸引流量，在對旅游產(chǎn)品的介紹或描述中存在虛假夸大宣傳、誤導(dǎo)消費者的情況。

　　《暫行規(guī)定》的公布施行是文化和旅游部貫徹習近平總書記“依法治國”法治思想，依法管理在線旅游經(jīng)營的重大舉措?！稌盒幸?guī)定》施行以來，在線旅游經(jīng)營亂象得到有效遏制，旅游消費者正當權(quán)益得到保護。各級文化執(zhí)法機構(gòu)，克服重重困難，面對新情況、新問題迎難而上，在探索中前行，銳意進取，不辭辛勞積累了寶貴經(jīng)驗，摸索出一些行之有效的舉措，同時，發(fā)現(xiàn)了一些問題。為此，本報約請了幾位來自基層一線的文化市場綜合執(zhí)法隊長、資深文化執(zhí)法工作者，圍繞在線旅游執(zhí)法中的熱點話題展開討論。希望來自基層文化執(zhí)法一線的聲音，為當前全國在線旅游執(zhí)法工作的推進和今后《暫行規(guī)定》的修訂完善，提供一些參考與借鑒。

　　▲ 黃 卓 制圖

　　話題一

　　游客、在線旅游經(jīng)營者、文化市場綜合執(zhí)法人員的心聲

　　主持人：作為游客，在網(wǎng)上購買旅游產(chǎn)品時可能首先會有這樣的疑慮：購買的產(chǎn)品和網(wǎng)上的宣傳是否一致，各位負責人了解到的，游客還有哪些疑慮？

　　● 劉炳夫：隨著移動網(wǎng)絡(luò)的普及，大多數(shù)游客出游都會依賴在線服務(wù)，所以《暫行規(guī)定》施行以來，除了主持人剛才說的那點之外，他們最關(guān)心的還有自身的權(quán)益是否能得到有效保障；出現(xiàn)糾紛和其他問題的時候，協(xié)調(diào)溝通渠道是否暢通等。

　　● 劉楊青：是的，劉科長剛才提到的我們也有所了解。此外，游客對在線旅游網(wǎng)站是否存在大數(shù)據(jù)殺熟，也有一定的顧慮。

　　● 丁磊：我們還了解到，游客對虛假預(yù)訂、能否保障旅游者評價的權(quán)利有一定的顧慮。

　　主持人：在線經(jīng)營者和文化市場綜合執(zhí)法人員都關(guān)注哪些方面呢？

　　● 劉炳夫：目前，在線旅游經(jīng)營者分為平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者以及通過自建網(wǎng)站、其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供旅游服務(wù)的經(jīng)營者，他們關(guān)注的是具體該遵循什么樣的規(guī)則企業(yè)才算合規(guī)經(jīng)營，即操作細則。文化市場綜合執(zhí)法人員關(guān)心的是在線旅游行業(yè)的不合理行為是否已經(jīng)納入了法規(guī)管轄的范疇，即對某行為是否有違則和罰則，是否歸旅游部門管轄；《暫行規(guī)定》中的條款在執(zhí)法實踐中是否具有較強的可操作性；《暫行規(guī)定》將單項旅游服務(wù)也納入監(jiān)管范圍，執(zhí)法活動中該如何把握？

　　● 劉楊青：劉科長談得比較全面，就《暫行規(guī)定》會不會出臺可操作性更強的一些細則，我想再補充一下基層執(zhí)法人員特別關(guān)心這個方面，如：在線旅游經(jīng)營者在全國旅游監(jiān)管服務(wù)平臺填報合同有關(guān)信息的時間、內(nèi)容等具體要求。

　　● 朱曉云：一線執(zhí)法人員還會關(guān)注對平臺的監(jiān)管，比如微信公眾號、論壇，如果存在涉旅違規(guī)的內(nèi)容，除了追究當事人的責任，還應(yīng)加強對平臺方的監(jiān)管，做好源頭治理很重要。

　　話題二

　　消費者在購買在線旅游產(chǎn)品時，會遇到哪些違法違規(guī)行為？

　　主持人：作為普通消費者，在購買在線旅游產(chǎn)品時，會遇到哪些違法違規(guī)行為？對在線旅游經(jīng)營者來說，未經(jīng)許可經(jīng)營的現(xiàn)象是不是比較常見？各位負責人在實際工作中還遇到哪些問題呢？

　　● 丁磊：就目前來看，這種現(xiàn)象比較多，我們就曾辦理過一起沒有旅行社資質(zhì)開展在線旅游經(jīng)營案件。

　　● 吳浩：如何通過對在線旅游經(jīng)營服務(wù)行業(yè)的行為檢查，確認經(jīng)營者存在違法違規(guī)行為，目前還在探索研究階段，大部分違規(guī)行為的確認還是需要和實際旅游行為相結(jié)合后才能定性。目前在線旅游行政執(zhí)法案件類型比較單一。我們接觸到的與在線旅游相關(guān)的案件類型大致可以分成兩類：一是《暫行規(guī)定》中的違規(guī)行為，如：不簽訂旅游合同和無資質(zhì)或超范圍經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)行為等；二是在管轄范圍內(nèi)傳統(tǒng)旅游行業(yè)中與在線旅游經(jīng)營服務(wù)業(yè)務(wù)相關(guān)的違規(guī)行為。

　　● 劉炳夫：在線旅游中，旅行社未經(jīng)許可經(jīng)營的案件包括未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)，未經(jīng)許可經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)等。我們也了解到，最近在線旅游市場上個人微信公眾號未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)、個人通過微信朋友圈招徠游客未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)、旅行社在飛豬平臺開店未經(jīng)許可經(jīng)營出境游業(yè)務(wù)等違法行為偶有發(fā)生。

　　● 朱曉云：除了剛才同仁們談到的幾點外，可能的案件類型還有未按規(guī)定填報包價旅游合同有關(guān)信息，平臺不依法履行核驗、登記義務(wù)，為以不合理低價組織的旅游活動提供交易機會等。

　　● 宋海冬：揚州的違法違規(guī)案件主要來自平臺內(nèi)提供商。一是擅自從事在線旅游業(yè)務(wù)。在線旅游服務(wù)平臺規(guī)模不斷擴大，提供的旅游產(chǎn)品也越來越豐富，越來越多的消費者選擇在旅游網(wǎng)站預(yù)訂旅游產(chǎn)品，但由于旅游平臺準入門檻低，一些在線旅游經(jīng)營者未經(jīng)許可，在網(wǎng)絡(luò)上從事在線旅游業(yè)務(wù)，從而產(chǎn)生捆綁搭售、虛假宣傳、單方取消或者更改訂單、航班通知不及時、酒店到店無房等問題。二是不合理低價游。這是在線旅游搶奪市場蛋糕的主要手段，當?shù)陀诔杀緝r時，便是惡性競爭，必然引發(fā)旅游欺詐、強制購物等糾紛，損害旅游市場的正常發(fā)展。

　　● 劉楊青：注冊地在我們管轄地區(qū)的在線旅游平臺經(jīng)營者很少，大都是平臺內(nèi)經(jīng)營者，這些平臺內(nèi)經(jīng)營者的數(shù)量、信息我們無法全面掌握，對其監(jiān)管有一定的難度，我們目前掌握的還是一些當?shù)氐穆眯猩缭诰€上平臺做宣傳和銷售，其主要的違法行為仍舊是傳統(tǒng)的旅行社違法行為。

　　話題三

　　在線違法違規(guī)案件執(zhí)法有多難，執(zhí)法人員有多辛苦？

　　主持人：就像剛才吳隊長談到的在線違法違規(guī)案件的判定并不容易，執(zhí)法過程想必也不輕松，作為基層執(zhí)法人員，你們遇到過哪些困難？

　　● 吳浩：確實有一定困難，由于網(wǎng)絡(luò)的特殊性，執(zhí)法人員對在線違法行為的日常巡查和線索摸排方面需要投入較大的精力，其中如何將在線旅游經(jīng)營服務(wù)業(yè)務(wù)中的違規(guī)行為定義為旅行社業(yè)務(wù)是難題之一。首先，由于在線旅游行業(yè)本身就具有很強的網(wǎng)絡(luò)特性，而旅游行為屬于多領(lǐng)域參與的鏈條式業(yè)務(wù)，其重點在于游客的親身體驗，就目前而言如何將兩者更好地結(jié)合起來需要進一步研究。其次，在線旅游經(jīng)營服務(wù)行業(yè)經(jīng)過這幾年的發(fā)展已經(jīng)趨于成熟，隨著《暫行規(guī)定》的出臺，在監(jiān)管方面還有很多領(lǐng)域需要進一步探索。

　　● 朱曉云：在辦理在線旅游經(jīng)營者未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)案中，尤其是自然人違法，存在一些難點：一是經(jīng)營場所不固定，現(xiàn)場檢查難；二是現(xiàn)場制止違法行為，可能會致使出行延誤，甚至需要解散團隊，游客會有抵觸情緒，需做好安撫解釋工作；三是當事人配合與否，直接影響案件調(diào)查進展，會存在找人難問題；四是違法所得認定難，此類案件多數(shù)是個人轉(zhuǎn)賬，取證會有難度；五是游客配合意愿不高，怕麻煩，加上受新冠肺炎疫情影響，獲取游客方的證據(jù)證言難。

　　● 劉炳夫：主要難點有：問題發(fā)現(xiàn)難。在線旅游信息發(fā)布渠道多樣，可能是小程序、論壇、博客、公眾號、朋友圈、微信群等多種渠道，違規(guī)信息發(fā)布比較隱蔽，沒有參與者投訴或者提供線索很難發(fā)現(xiàn)。落地找人難。一些旅游信息發(fā)布個體提供的聯(lián)系信息不真實、不準確，發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索后，行政執(zhí)法部門很難根據(jù)網(wǎng)絡(luò)上的信息找到當事人。而平臺方出于對當事人隱私的保護要求，也不能隨意把游客的個人信息以及交易記錄等信息提供給行政執(zhí)法部門。調(diào)查取證難。當事人如果拒絕配合，行政執(zhí)法部門也很難掌握聊天記錄以及支付記錄等信息，有些案件最終可能因為證據(jù)不足無法辦理。

　　● 宋海冬：除了當事人不配合之外，線上取證難還包括線上旅游經(jīng)營者可能無實際辦公地點，實地檢查難；涉及到的購物店地點有可能不在本地，違法所得難以確定。再加上在線旅游是線上攬客，線下組織實際旅游，很多執(zhí)法人員對傳統(tǒng)的線下執(zhí)法有一定的執(zhí)法經(jīng)驗，對線上取證還不具備很強的實操能力，這是新領(lǐng)域需要加強學習。

　　● 丁磊：我們在辦理某在線旅游經(jīng)營者未依法取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可開展相關(guān)業(yè)務(wù)案中總結(jié)出6個難點，包括包價旅游產(chǎn)品的認定、旅行社經(jīng)營行為的認定與“角色扮演”、法律法規(guī)的適用、有關(guān)責任人員的認定、違法所得的計算、在線旅游經(jīng)營責任人的認定。

　　● 劉楊青：我們管轄區(qū)域經(jīng)營在線旅游的多是平臺內(nèi)經(jīng)營者，所以在辦理在線案件時，需要跨區(qū)域向平臺經(jīng)營者進行取證，這在以往的傳統(tǒng)案件中不常見。目前，聯(lián)合辦案機制不健全，辦案人員這方面的經(jīng)驗少，增加了執(zhí)法人員的辦案難度。我們希望能夠盡快健全聯(lián)合辦案機制，多創(chuàng)造一些觀摩學習、參與實踐辦案的機會。

　　主持人：今天，各位負責人講到在線旅游執(zhí)法中遇到的困難，讓我們對執(zhí)法隊員的不容易更加感同身受，那么，你們在執(zhí)法過程中，是如何克服這些困難的？

　　● 朱曉云：我們具體案件辦理中，隊員非常辛苦，承受著很大的心理壓力。我們曾辦理過一個借組織戶外活動名義，個人利用微信公眾號、微信群非法經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的案件。

　　為查清違法事實，執(zhí)法隊員提前趕到可能的辦案地點準備，在檢查過程中，會出現(xiàn)游客不理解不愿配合，執(zhí)法隊員要耐心解釋、安撫，有時還需要聯(lián)合多部門執(zhí)法，才能順利完成現(xiàn)場調(diào)查。

　　執(zhí)法人員在辦案過程中要想方設(shè)法克服各種意想不到的困難，承受巨大的心理壓力?？紤]到當事人是流動人口，戶籍地在外省，省內(nèi)僅有一個出租房地址，執(zhí)法人員會擔心當事人不配合調(diào)查，甚至“玩失蹤”，且如果游客不愿意配合，調(diào)查難以形成證據(jù)鏈，易使案件因證據(jù)不足無法辦理。

　　有一次執(zhí)法進入文書送達、執(zhí)行環(huán)節(jié)，因當事人不配合，執(zhí)法人員根據(jù)送達地址， 2次赴出租屋、3次赴工作單位地址，但多次上門找人均無果。當事人采取不接電話、躲避、搬離出租屋、辭掉臨時工作等方式不配合執(zhí)法。有一次執(zhí)法人員在工作單位門口蹲守到當事人，當事人情緒激動，揚言要報警，并表示寧可坐牢也不交罰款，執(zhí)法人員郵寄文書也拒收。后通過其工作介紹人轉(zhuǎn)告其處罰內(nèi)容、拒不配合可能的后果，以及救濟權(quán)利。最終在執(zhí)法人員堅持不懈的努力下，當事人轉(zhuǎn)變了思想，接受處罰并繳納了罰款。

　　話題四

　　如何更好地辦案？

　　主持人：面對這些困難和工作難點，在以后的工作中，執(zhí)法人員該如何辦案呢？

　　● 丁磊：我提三點建議。一是針對旅游案件涉及地區(qū)多、取證難等特點，建議在組團地和熱門旅游目的地的旅游執(zhí)法部門之間建立旅游市場執(zhí)法協(xié)作機制，加強地區(qū)間的交流與合作，通過制度的方式落實合作機制、信息互聯(lián)互通、簡化協(xié)作流程、提升執(zhí)法效率，聯(lián)合打擊“黑社”“不合理低價游”等違法違規(guī)經(jīng)營活動，進一步凈化旅游市場環(huán)境，維護廣大人民群眾合法權(quán)益。二是將集中辦案模式在省級層面進行推廣，讓更多的執(zhí)法人員能夠通過此項活動得到鍛煉。將集中辦案的成果（案件概況、案源查找方法、取證技巧、案由確定、處罰裁量等情況）做成案例教材，放到執(zhí)法平臺上，供全國文化執(zhí)法者學習，將好的經(jīng)驗做法進行推廣。三是進一步完善法律法規(guī)，對現(xiàn)在執(zhí)法適用法律法規(guī)及規(guī)章，增加前瞻性，增強可操作性。

　　● 吳浩：我同意丁副支隊長的看法。同時我還建議執(zhí)法人員要掌握必要的在線旅游執(zhí)法的取證方法，重點學會利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，運用IT技術(shù)包括AI技術(shù)開展高科技網(wǎng)上調(diào)查取證。同時，掌握旅游相關(guān)的法律法規(guī)，用好用活《暫行規(guī)定》，有針對性地對在線旅游經(jīng)營服務(wù)經(jīng)營者經(jīng)營行為開展監(jiān)管，要與傳統(tǒng)線下旅游行業(yè)監(jiān)管工作相融合，必要時可采取網(wǎng)絡(luò)取證倒查制，使線上線下形成合力，有效打擊違規(guī)行為。

　　● 劉炳夫：加強地區(qū)間的合作很重要，除此之外，還要從國家層面和各大平臺運營方建立協(xié)查機制，為執(zhí)法部門執(zhí)法辦案提供必要的協(xié)助；還要多組織在線旅游執(zhí)法辦案培訓班，多開展以案施訓活動，切實提升執(zhí)法業(yè)務(wù)能力。

　　● 朱曉云：因涉及旅游的違法行為，很多時候是回溯性的調(diào)查，對旅行社還好，會有檔可查，對非旅行社的，會增加變數(shù)，調(diào)查難度大。在線旅游案件應(yīng)盡量注重時效，快辦快查為宜；確定當事人后，及時做好送達地址確認。

　　● 宋海冬：我補充一條，就是要做好旅游監(jiān)管平臺的使用，要求所有在線旅游業(yè)務(wù)要錄入全國旅游監(jiān)管平臺。

　　主持人：今天的圓桌對話，內(nèi)容豐富、觀點明確、貼近工作、聯(lián)系生活，各位戰(zhàn)斗在文化執(zhí)法第一線，擁有豐富的實踐經(jīng)驗，提出了可資學習借鑒的真知灼見，非常感謝大家在百忙中解答。當前，新冠肺炎疫情呈散點性多發(fā)趨勢，各位都率先垂范戰(zhàn)斗在文化和旅游市場防疫檢查的第一線。在此，我謹代表中國文化報社，再次感謝各位的支持，并向各位及所有奮戰(zhàn)在防疫一線的文化執(zhí)法機構(gòu)的戰(zhàn)友們致以崇高的敬意。（本文由杜潔芳整理）

　　轉(zhuǎn)自：文旅中國

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