據(jù)深圳官方統(tǒng)計,截至2009年底,深圳市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑總計37.74萬棟,約4億平方米,約占深圳市總建筑面積的一半。2009年5月通過的《處理決定》對農(nóng)村歷史遺留違建規(guī)定了確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒收、臨時使用等處理方式,但這部出臺許久卻沒有進入實施階段的《處理決定》也讓外界猜測深圳的歷史遺留違建處理遠比想象中復(fù)雜。
2012年8月出臺的《暫行措施》規(guī)定:“原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體”,由村集體去處理土地上建筑物的相關(guān)權(quán)益。這釋放的一個信號是“政府與集體對話”,其背后的邏輯是:通過利益均享的方式來推進土地確權(quán)工作。
深圳第二次土地改革大幕正在徐徐展開。
今年5月獲得批復(fù)的《深圳市土地管理制度改革總體方案》以下簡稱《方案》猶如尚方寶劍,正在指導(dǎo)探路者“披荊斬棘”。今年8月出臺、已實施2個月的另一紙文件如同其注腳,在緩慢發(fā)酵中釋放著“土改”方案的新信號。
8月,深圳出臺了《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》以下簡稱《暫行措施》,在歷史用地確權(quán)和處置方面采用這樣的原則:“原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體”,這意味著如果這一原則普遍和擴大采用,那么在“小產(chǎn)權(quán)房”以違建形式存在的深圳,村集體將成為夾在政府和違建權(quán)利人之間的“中間人”,政府只跟村集體確權(quán),而由村集體去處理土地上建筑物的相關(guān)權(quán)益。
一名官員形容“土改”是中央給予深圳土地制度上先行先試的權(quán)利,而《暫行措施》則被外界理解為深圳市政府的一種放權(quán)和讓位于市場解決權(quán)益分配。如果這樣一種原則和方法擴大,政府、村集體乃至開發(fā)商都顯然樂見其成,深圳“城中村”土地二次開發(fā)也得以提速,但質(zhì)疑聲卻表示,這是否意味著政府把違建處理的行政管理關(guān)系“變性”為村集體與違建者的民事關(guān)系,雖避免了政府與小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主的直面,卻也將遭遇種種法律困境和難題。
懸而未決的劍
“2009年的這一文件是深圳迄今為止對于違法建筑確權(quán)和處理最為明確的一個表態(tài),但直到今日依然沒有執(zhí)行”,最可能的猜測就是深圳違建處理遠比想象中復(fù)雜。
港人黃生化名絕對可以稱得上是深圳“城中村”中的一個“地主”。從西鄉(xiāng)大道拐進固戍村,七拐八拐后,便看見一棟棟“握手樓”林立的“城中村”,待到車輛不能再前行時,靠邊停下,沿上坡路走幾步便來到黃生的家,這是一棟高7層的民房。
黃生和他的“妻子”住在這棟樓的頂層,從頂層望去,村里滿是這種“農(nóng)民房”,漸漸都高過黃生家的樓,“這兩年這種房子越建越高了”,黃生說。
樓道里,每層住戶都對黃生非??蜌猓虮闶屈S生是他們的房東,而這樣的房子黃生有10棟。曾幾何時,黃生名下上萬平方米的物業(yè)解決和保障了一些來深建設(shè)者的居住難題。如今,深圳可建設(shè)用地緊缺,城市要發(fā)展,政府亟需土地的二次開發(fā)釋放城市升級的空間,黃生所擁有的這些農(nóng)民房就成了深圳難以繞過的難題。
“土地改革?沒聽說過,跟我有什么關(guān)系。”黃生在家里向記者展示著他當(dāng)初買地的收據(jù)。
在黃生看來,這些十?dāng)?shù)年前其向固戍原村民買地的收據(jù)就已充分證明這些地和房子歸屬于他,而不在乎這些房子有沒有那一紙“房產(chǎn)證”。
香港人黃生從上世紀(jì)80年代末開始便在固戍買地建房,“從原村民手里買那種100平方米左右的宅基地,那個時候很便宜,買來便建成房子,先后買了差不多10塊,也就建了10棟房子”,如今,黃生每月僅收租就有幾萬元,維持著衣食無憂的生活。
港人來深建房曾經(jīng)成就了無數(shù)“發(fā)家史”,深圳有土地沒錢的原村民和有錢沒房子的香港人結(jié)合在一起,在深圳的原村集體土地上蓋起一棟棟民房,后來不限于港人,“外地人”也帶著資本涌入,造就了深圳數(shù)以萬計的“農(nóng)民房”和“違建房”。
不僅原村民建,“外地人”建,在被從農(nóng)村趕入城市當(dāng)中失去了土地收入的各個村股份公司也不滿足于原有的經(jīng)濟模式而開始建“統(tǒng)建樓”,從種地到“種”房子收租,成為各個村搞經(jīng)濟的常見方式。在通俗的稱謂里,這些非商品房的房子都被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”,而在深圳,這類房子大多被稱為“歷史遺留違法建筑”。
對于官方而言,當(dāng)年未曾遏制住的違法建筑、加建、搶建在客觀上解決了城市發(fā)展中移民人口的住房問題,違建實際上代替或相當(dāng)于廉租房以及保障房的用途,但時至今日,終于積重難返。
據(jù)深圳官方統(tǒng)計,截至2009年底,深圳市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑總計達37.74萬棟,約4億平方米,約占深圳市總建筑面積的一半。通俗而言的深圳違建一般包括幾種:一是村集體組織在村集體用地上建設(shè)的統(tǒng)建樓;二是一戶一棟上原村民超建和加建的房屋,也稱農(nóng)民房;一般狹隘概念的“小產(chǎn)權(quán)房”則屬第三類,即指外來開發(fā)商購買村里的原村集體用地,未經(jīng)合法報建手續(xù)而建設(shè)并出售的房屋。
5月25日,深圳土改《方案》獲得批復(fù),深圳土地改革啟動,其中“推進原農(nóng)村土地確權(quán)”的字眼則引起外界對于深圳小產(chǎn)權(quán)房將分類確權(quán)的猜測。
事實上,深圳早已有了對于“小產(chǎn)權(quán)房”分類確權(quán)的最權(quán)威和明晰的政策文件。2009年5月,深圳通過《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》以下簡稱《處理決定》,其中對于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑規(guī)定了確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或沒收、臨時使用等處理方式,但確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的條件、處罰和補收地價款的標(biāo)準(zhǔn)與程序、辦理初始登記的條件與程序等具體辦法尚不明確。
“2009年的這一文件是深圳迄今為止對于違法建筑確權(quán)和處理最為明確的一個表態(tài)。”廣東信榮律師事務(wù)所主任、深圳律師協(xié)會房地產(chǎn)與建設(shè)工程法律專委會委員張茂榮告訴記者,《處理決定》公布后,直到現(xiàn)在,實施辦法和配套措施依然沒有出臺,“沒有實施或?qū)嵤┎豁樌蚴瞧渌颍凑龥]有執(zhí)行”。這部出臺許久依然沒有進入實施階段的《處理決定》,也讓外界猜測深圳的歷史遺留違建處理遠比想象中復(fù)雜。
“違建處理政策發(fā)生變化”
“這一《暫行措施》透露出來的信息是,2009年深圳的政策發(fā)生了變化?!睆埫瘶s認(rèn)為,按照以前的辦法,違建確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很明確了,按照現(xiàn)在的說法,違建確權(quán)的權(quán)力實際上給予了村集體。
港人黃生在2009年《處理決定》公布和實施后的違法建筑普查和登記工作中,為自己的房產(chǎn)做了登記,他特意拿出登記的回執(zhí)給記者看,以示其所擁有的房產(chǎn)和那些近幾年搶建和違建的房產(chǎn)不同。在其概念里,做了登記的房子自然距離“合法”更近一步,甚至在某種程度上已經(jīng)是“被默認(rèn)”的合法。
在2009年的《處理決定》中,只有那些存在安全隱患,占用已征轉(zhuǎn)國有土地、農(nóng)田、水源地、公共道路等的違法建筑才需要拆除或沒收,那些經(jīng)普查記錄符合確認(rèn)產(chǎn)權(quán)條件的,將在處罰和補收地價款后辦理初始登記,核發(fā)房地產(chǎn)證。
“現(xiàn)在深圳處理違法建筑的這一政策似乎發(fā)生了變化?!睆埫瘶s所說的變化是,2012年8月21日深圳出臺的《暫行措施》規(guī)定,已納入城市更新、未征轉(zhuǎn)或未補償、用地手續(xù)不全、行為發(fā)生在2007年6月30日以前的歷史用地,原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位即村集體應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體。
如《暫行措施》的這一原則——土地確權(quán)主體將只能是“村集體”擴大至深圳歷史遺留違法建筑的處理上,則意味著小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主如遇房屋征收或更新改造,政府將只和“村集體”來談,業(yè)主只能和村集體自行理順經(jīng)濟權(quán)益關(guān)系,對業(yè)主來說顯然是個不利的消息。
深圳市規(guī)劃國土委主任王幼鵬在《暫行措施》發(fā)布會上表示,這些歷史用地的實際占有人可能包括原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位、原村民及非原村民等,甚至已經(jīng)過多次轉(zhuǎn)手,但既然處置用地屬于未簽訂征轉(zhuǎn)地協(xié)議或已簽訂征轉(zhuǎn)地協(xié)議但未進行補償?shù)挠玫?,且用地處置以完善土地征轉(zhuǎn)手續(xù)為前提,原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位即村集體就應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體。
“村里很多地名義上都是原村民的,但實際上中間轉(zhuǎn)手買賣的很多?!蹦仙絽^(qū)某城中村村股份公司董事長告訴記者:“在上世紀(jì)90年代,港人來村里買地都說是村里某某的兄弟姐妹,然后出錢建房再分配部分給他,這么多年又不斷地轉(zhuǎn)賣和交易,有些村里也說不清楚。”
《暫行措施》釋放的信號就是,“只允許政府與集體對話,不認(rèn)可違法建筑的各種業(yè)主”,綜合開發(fā)商研究院旅游與房地產(chǎn)研究中心主任宋丁認(rèn)為,政府是在“試水”這一政策,這樣才能理順關(guān)系,才有對話的主體,才能讓舊改項目盡早落實,也才能實現(xiàn)土地的二次開發(fā)。
深圳市城市更新辦副主任譚權(quán)透露,《暫行措施》這一原則背后的邏輯是:通過利益均享的方式來推進土地確權(quán)工作。但這一文件是一個暫行措施,是否會擴大范圍要看深圳城市更新進展情況和深圳全市土地確權(quán)工作的進度。
現(xiàn)實中卻可以看到這一“邏輯”已經(jīng)在采用。在深圳南山區(qū)蛇口漁業(yè)一村,開發(fā)商與村股份合作公司合作舊改,開發(fā)商向商品房業(yè)主和“私房”業(yè)主分別開出拆遷補償條件,而當(dāng)初購買“集資房”的小業(yè)主和外來購買擁有土地的大業(yè)主則沒有太多話語權(quán)。
“深圳違建處理的政策發(fā)生了變化?!睆埫瘶s認(rèn)為,按照以前的辦法,違建確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很明確了,按照現(xiàn)在的說法,違建確權(quán)的權(quán)利實際上給予了村集體。
新措施欲解頑疾
2009年推出的《深圳市城市更新辦法》確立了“政府引導(dǎo),市場主導(dǎo)”的原則。實施兩年來,市場主導(dǎo)的模式為深圳提速不少,此次《暫行措施》的出臺,則是進一步解決阻礙深圳進行城市更新的“頑疾”。
然而,僅僅確權(quán)還不是相關(guān)各方最為迫切的需求。
按照深圳官方的解釋,深圳經(jīng)過1992年、2004年兩次農(nóng)村城市化改造,農(nóng)村集體土地已轉(zhuǎn)為國有,而正是因為這一占地性質(zhì)的不同,官方認(rèn)為,深圳農(nóng)村城市化過程中遺留的違法建筑與國土資源部文件所稱的“小產(chǎn)權(quán)房”存在本質(zhì)區(qū)別。
常務(wù)副市長呂銳鋒多次公開強調(diào),深圳沒有“小產(chǎn)權(quán)房”,只有原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建造的不合法、不規(guī)范的統(tǒng)建樓,以及一些非法房地產(chǎn),此類建筑應(yīng)該看成深圳的歷史遺留問題。
不過,土地性質(zhì)的不同并不能幫助深圳擺脫土地確權(quán)難題。深圳歷經(jīng)多年的土地“灰色開發(fā)”,土地幾經(jīng)易手其權(quán)益歸屬確實復(fù)雜。市規(guī)劃國土委副總規(guī)劃師黃偉文告訴記者,在深圳邊陲的新羌社區(qū),11平方公里的土地上就有公示地塊、非收地塊、軍事用地、未做方案地塊等9種地權(quán)屬性,復(fù)雜性遠遠超出主管部門的預(yù)期,而這幾乎是深圳“城中村”的普遍現(xiàn)狀。
深圳違建房有歷史原因,有市場需求的原因,加上其數(shù)量龐大,清理起來比較復(fù)雜。張茂榮認(rèn)為,政府處理違建房將面臨穩(wěn)定的問題,出臺這么多政策還是沒理清,正是源于背后復(fù)雜的利益關(guān)系和阻礙。
對于深圳違建房業(yè)主而言,房子能不能確權(quán)并不是他們最關(guān)心的問題,“給我的房子確權(quán),我還要交一筆錢,而且確權(quán)后還是不能交易的綠本房產(chǎn)證。只要不拆我的房子,確不確權(quán)對房租收益沒有任何影響”,一位原村民告訴記者。
違建房業(yè)主真正在乎的是,這些未經(jīng)法律完全認(rèn)可的房子在土地二次開發(fā)中能不能獲得土地的增值收益。就在幾年間,深圳崗廈村、蔡屋圍等老村重新開發(fā),一夜間誕生了數(shù)十名億萬富翁。相比于城市發(fā)展土地增值的幾何級增長,房屋能否確權(quán)僅僅是獲得土地增值收益的“敲門磚”,官方關(guān)注的是,土地確權(quán)及違章問題處理之后,土地得以二次開發(fā)和進入流轉(zhuǎn)以緩解深圳可供開發(fā)的土地已經(jīng)少之又少的難題。
目前看來,城市更新成為解決這一難題最有效率的一種方式。深圳土改方案中明確將“發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,健全土地收益分配調(diào)節(jié)機制”和“加強土地節(jié)約集約利用,創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制”作為改革重點,而深圳土地的二次開發(fā)在實踐中走得最遠。
2009年推出的《深圳市城市更新辦法》確立了“政府引導(dǎo),市場主導(dǎo)”的原則。實施兩年來,市場主導(dǎo)的模式為深圳提速不少,此次《暫行措施》的出臺,則是進一步解決阻礙深圳進行城市更新的“頑疾”。
村集體走上前臺?
政府由原來和分散業(yè)主的直接對接變成間接對接,這樣政府的工作量減少了,一個村子只和村集體經(jīng)濟組織談,下面由村集體自行解決,規(guī)避了社會矛盾,避免了和小業(yè)主發(fā)生直接性的對抗。
“舊商品房住宅區(qū)的城市更新推進難讓政府意識到分散權(quán)利主體利益的不好均衡”,一位深圳某房企舊改項目經(jīng)理告訴記者,而如果再加上房屋本身產(chǎn)權(quán)情況不明晰甚至違法等情況,那這顯然難上加難。
深圳正在尋找解決這一難題的新路徑:深圳市規(guī)劃國土委主任王幼鵬在公開場合坦承,與每一棟房屋進行申報、接受處理、繳納地價和罰款的做法相比,這種方式村集體一攬子處置后實施更新更為簡潔高效,符合通過城市更新一攬子解決歷史遺留問題的原則。同時,經(jīng)過測算,相比通過“兩規(guī)”、“三規(guī)”等政策進行歷史遺留違法建筑處理,此確權(quán)方式更多地保障了政府收益和公共利益。
“這相當(dāng)于把‘燙手的山芋’丟給了村集體組織”,張茂榮表示,讓村集體“自行拆除、清理”地上建筑物,背后的信號不是政府完全不承認(rèn)違建業(yè)主的權(quán)益,而是放權(quán)給村集體組織,由村集體按照自己內(nèi)部的章程和辦法來協(xié)商。政府只需要和村集體談,由村集體和分散個體談。
南山區(qū)南水村股份公司董事長張程翔樂見這種變化:城市更新這種二次開發(fā)可以帶動一個村的經(jīng)濟,有錢有房子,會使村經(jīng)濟上一個更高的檔次,“最好的方式肯定是村集體自己有資金做更新改造,但一般城中村都沒有這樣的實力,所以會和開發(fā)商合作”。和開發(fā)商合作,南水首先選擇了村集體所有的工業(yè)用地,“村民手中的宅基地肯定是最后改造的,因為涉及的村民多,推動起來自然慢”。在張程翔看來,無論是政府還是開發(fā)商和村民談判,如果村集體可以作為中間人,那么村民的訴求得以表達,雙方利益的分配和均衡顯然會更順暢些。
張茂榮認(rèn)為,這可以看做是深圳處理土地問題的一種官退民進。政府由原來和分散業(yè)主的直接對接變成間接對接,這樣政府的工作量少了,一個村子只和村集體經(jīng)濟組織談,下面由村集體自行解決,規(guī)避了社會矛盾,避免了和小業(yè)主發(fā)生直接性的對抗。
“所謂土改,就是原來很多不能做的事情,現(xiàn)在深圳可以先行先試”,一位深圳規(guī)劃土地官員如此表示。在張茂榮看來,這種做法可以說得上是一種創(chuàng)新,“全國范圍內(nèi)都沒有,但法律上有些方面需要明確,并且,這一原則擴展至全市的歷史遺留違建,處理的效果如何依然未知?!?/p>
■分析
村集體主導(dǎo)違建處理
不利小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主?
原來政府對小產(chǎn)權(quán)房進行處理是一種行政關(guān)系,無論沒收、確權(quán)還是拆除都是行政行為,行政行為受到法律規(guī)束。張茂榮律師告訴記者,如果對深圳歷史用地的處理都采用村集體一攬子理順經(jīng)濟關(guān)系的做法,實際上是把違建處理的權(quán)力交給村集體,這樣“村集體和村民就不再是行政管理關(guān)系”,如果不是政府行政行為,那么業(yè)主就不能提起行政訴訟。以前如果政府要沒收或拆除小產(chǎn)權(quán)房,業(yè)主不同意有行政訴訟的途徑,如果改由村集體處置,小產(chǎn)權(quán)業(yè)主將面臨更為被動的局面。
張茂榮解釋,如違建方是村民,作為村民自治組織的村集體介入,那么其和村民雙方并不是平等的法律主體和民事關(guān)系,村民如果不滿意去起訴村集體,法院是否受理都是問題;如果違建業(yè)主是外來居民,那可能就會更麻煩,村集體有權(quán)作出一個決議對其進行處理,但由于其不是村集體成員,維護權(quán)益沒有對話渠道。因此,與2009年出臺的《處理決定》相比,《暫行措施》釋放的信號完全是利空。
政府對違建業(yè)主應(yīng)該區(qū)分對待,“如果一手是從村集體經(jīng)濟組織買來的,在合法承建有報批手續(xù)的情況下,這部分業(yè)主的權(quán)利應(yīng)該受保護”,但如果其權(quán)利本身就不合法,就不存在侵權(quán)的問題了。
“深圳處理違建的心態(tài)是不成熟和不確定的,仍在摸索中前進”,張茂榮評價,小產(chǎn)權(quán)房涉及很多人的切身利益,交由各村集體處理時如果沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn),會引發(fā)一些村集體組織內(nèi)部的權(quán)錢交易和灰色地帶。所以,《暫行措施》實施后,相關(guān)權(quán)益怎么保障,訴求怎樣表達,發(fā)生爭議后如何尋求法律救濟,這些都值得關(guān)注。
來源:南方日報
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