風(fēng)雨70載：中國特色新型城鎮(zhèn)化道路越走越寬廣

　　從新中國成立之初嚴(yán)格控制大城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，到后來大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，再到近年來推進(jìn)以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展思維，70年來，我國走出了一條有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。

　　城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)國家或地區(qū)發(fā)展程度、現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。70年滄桑巨變，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)歷諸多階段。中國的城鎮(zhèn)化更像是中國發(fā)展的一個(gè)縮影，既有曲折中的不懈探索，也有與本土實(shí)際相結(jié)合的制度、模式，避免了許多發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的嚴(yán)重社會(huì)問題，走出了一條具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

　　與改革相伴的城鎮(zhèn)化探索

　　新中國成立至今，我國的城鎮(zhèn)化歷程已有70年的歷史。中國早期的城鎮(zhèn)化起步低，發(fā)展慢。改革開放進(jìn)程中，總體城市格局以聚集為主要特征，近些年出現(xiàn)了局部擴(kuò)散的現(xiàn)象，大都市周邊城鎮(zhèn)、二線城市和中部地區(qū)城市正在加速發(fā)展。

　　新中國成立之初，中國的城鎮(zhèn)化率只有10.6%，百廢待興。中國政府很早就認(rèn)識(shí)到城市在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用，迅速把工作重心轉(zhuǎn)移到城市上來。在新中國成立初期，中國城市主要采取了兩方面工作，一是加強(qiáng)城市建設(shè)，特別是城市道路、供水、住房等基礎(chǔ)設(shè)施;二是恢復(fù)生產(chǎn)，提出“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，圍繞工業(yè)化，結(jié)合“一五”時(shí)期重大項(xiàng)目布局，新建了一批工業(yè)城市。

　　1949年以來，我國城市化經(jīng)歷了“嚴(yán)格控制大城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”到“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”再到“推進(jìn)以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展”的動(dòng)態(tài)演變歷程。

　　新中國成立初期的大規(guī)模工業(yè)化吸納了大量農(nóng)民進(jìn)入城市，1960年中國城鎮(zhèn)人口是1949年的2.3倍，平均每年增長660多萬。城鎮(zhèn)人口過快增長也帶來糧食供應(yīng)緊張等一系列問題。為了減輕城市供給負(fù)擔(dān)，中國在1960年至1963年實(shí)施了壓縮城鎮(zhèn)人口的方針，直到1965年城鎮(zhèn)人口才恢復(fù)到1960年的水平。這一政策通常被學(xué)者們稱為“逆城鎮(zhèn)化”，有很多討論。但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，通過這些非常規(guī)舉措進(jìn)行“調(diào)整”的確有效保證了城市的穩(wěn)定發(fā)展。

　　1966年至1978年，受文革影響，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本停滯，城鎮(zhèn)化率僅從17.86%提高到17.92%。這一時(shí)期，由于國民經(jīng)濟(jì)秩序受到破壞，工業(yè)發(fā)展停滯不前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻，城市規(guī)劃、建設(shè)管理部門撤銷，規(guī)劃缺位導(dǎo)致了城市建設(shè)和管理混亂。

　　1978年，全國只有193個(gè)城市和2000個(gè)小城鎮(zhèn)。從1949年新中國成立后的30年間，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)緩慢。1978年改革開放后，中國的城鎮(zhèn)化速度有了較為明顯的提升。到了新世紀(jì)以后，中國的城鎮(zhèn)化速度迎來了增長的黃金時(shí)期。

　　改革開放以后，中國經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，每年提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。

　　1992年春，鄧小平同志發(fā)表了重要的“南巡講話”，進(jìn)一步堅(jiān)定了改革開放的方向，也加快了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型步伐。到90年代中期，制約人口流動(dòng)的制度障礙全部被清除，中國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了人口的城鄉(xiāng)自由遷徙。

　　從1949年到1999年這五十年間，中國的城鎮(zhèn)化率從10.64%提升到了30.89%，增幅為20.25%。從1999年至2017年這18年間，中國的城鎮(zhèn)化率從30.89%提升到了58.52%，增幅為27.63%。而1956年至1976年，中國的城鎮(zhèn)化率，從14.62%上升到17.44%，增長僅2.82%。

　　上世紀(jì)90年代后期，中國實(shí)施的住房、教育、醫(yī)療、財(cái)稅等幾項(xiàng)關(guān)鍵改革，進(jìn)一步推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市發(fā)展。從上世紀(jì)90年代開始，經(jīng)濟(jì)全球化越來越成為中國城市化的重要?jiǎng)恿?。資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的跨國轉(zhuǎn)移，眾多跨國公司競相在中國大陸投資建設(shè)現(xiàn)代化的工廠，到21世紀(jì)初，中國已經(jīng)迅速發(fā)展成為全球重要的制造業(yè)基地，有“世界工廠”之譽(yù)。

　　經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)中國城鎮(zhèn)化的影響在2001年中國加入世界貿(mào)易組織之后表現(xiàn)得更為突出，2001-2011年，中國的城鎮(zhèn)化率每年平均提高1.9個(gè)百分點(diǎn)，是城鎮(zhèn)化速度最快的十年，許多城市得到了爆發(fā)性發(fā)展，城區(qū)面積和人口翻了一番，像蘇州、東莞、無錫、佛山等城市依托制造業(yè)的快速發(fā)展，成為這一時(shí)期的明星城市。從2012年到2017年，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率由45.96%提高到52.96%，年均提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，比東部地區(qū)高0.38個(gè)百分點(diǎn)。這期間，全國新增城鎮(zhèn)人口有61.5%是中西部地區(qū)貢獻(xiàn)的。

　　1949年至2017年的68年間，同期的中國城鎮(zhèn)人口數(shù)量從5763萬上升到了81347萬，增長了大約1412%。中國的城鎮(zhèn)化還有一個(gè)很重要的后發(fā)優(yōu)勢，即中國高鐵、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)快速發(fā)展，這使中國城市發(fā)展呈現(xiàn)出與其他國家城市發(fā)展不同的特點(diǎn)。

　　2018年，中國高鐵通車?yán)锍踢_(dá)到2.4萬公里，居世界第一。高鐵不僅改變了中國城鎮(zhèn)的格局，也改變了城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，高鐵讓城市間聯(lián)系更加快速、便捷、緊密，城市群成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市軌道交通也得到前所未有的發(fā)展，2018年底建成軌道交通的城市接近40個(gè)，城區(qū)200萬人以上的城市都規(guī)劃了軌道交通。

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)過程中也積累了一些問題。首先，城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，少數(shù)大城市因承擔(dān)功能過多，產(chǎn)業(yè)高度集聚，導(dǎo)致城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，“城市病”凸顯。此外，有些城市對(duì)“人”這一城鎮(zhèn)主題關(guān)注不夠，忽視生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化保護(hù)，社會(huì)資源配置效率不高，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有待加強(qiáng)。

　　為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中積累的各種問題，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的功能和作用，應(yīng)當(dāng)貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，大力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。這是新時(shí)代黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策。

　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速

　　認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化面臨的新挑戰(zhàn)，以改革的方式予以正確應(yīng)對(duì)，城鎮(zhèn)化才會(huì)走得更遠(yuǎn)更健康。黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)化正在由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

　　2012年，我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。2013年召開了改革開放以來第一次中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。同年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)。

　　為有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，黨中央、國務(wù)院先后出臺(tái)一系列重大舉措。2014年以來，國家發(fā)展改革委會(huì)同聯(lián)席會(huì)議成員單位逐年確定新型城鎮(zhèn)化年度重點(diǎn)任務(wù)，一以貫之地貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，持之以恒地推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展不斷取得新進(jìn)展。

　　2014年3月，中共中央、國務(wù)院頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。目前，全國已組織開展三批新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，對(duì)中國特色新型城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行了積極探索。

　　2015年黨中央召開了中央城市工作會(huì)議，2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，對(duì)新型城鎮(zhèn)化工作作出了全面部署。

　　黨的十九大提出，形成以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在城鎮(zhèn)化格局中具有“綱舉目張”的獨(dú)特作用，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體。

　　城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化。我國制定實(shí)施了長江中游、哈長、成渝、長三角、中原、北部灣、關(guān)中平原、蘭州-西寧、呼包鄂榆等城市群發(fā)展規(guī)劃，基本形成“19+2城市群”格局，城市群的主體形態(tài)進(jìn)一步鞏固。同時(shí)還啟動(dòng)設(shè)市工作，完善國家中心城市布局，有序推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造，城市功能和宜居性穩(wěn)步提升。隨著中西部城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率差距逐步縮小。

　　隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大、城市空間的蔓延與城鎮(zhèn)之間交往增加，分工協(xié)作的都市圈和城市群逐步形成，以城市群為主體、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，“一網(wǎng)數(shù)帶數(shù)十城市群、數(shù)百都市區(qū)、數(shù)千個(gè)城市、數(shù)萬個(gè)小鎮(zhèn)”的城市體系正在形成。

　　在大城市及其周邊更容易催生新技術(shù)，邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)要素更加趨于向大城市聚集。面向多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)的空間形態(tài)，如工業(yè)園、高新區(qū)、科學(xué)城、雙創(chuàng)空間、孵化器等載體在中國城市里同時(shí)出現(xiàn)，并深刻改變著城市空間結(jié)構(gòu)。

　　然而，我國的城鎮(zhèn)化速度與戶籍制度改革速度沒有實(shí)現(xiàn)完全同步，因此在城鎮(zhèn)人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間形成缺口，2017年前者為58.5%，后者為42.4%。常年外出農(nóng)民工及其隨遷家屬被統(tǒng)計(jì)為常住城鎮(zhèn)人口，卻沒有獲得城鎮(zhèn)戶口。

　　我國加快推進(jìn)戶籍制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2017年實(shí)現(xiàn)1300多萬人進(jìn)城落戶，2018年又實(shí)現(xiàn)近1400萬人進(jìn)城落戶。全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。國家發(fā)展改革委近日發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。同時(shí)，促進(jìn)基本公共服務(wù)全覆蓋，使進(jìn)城農(nóng)民工權(quán)益得到進(jìn)一步保護(hù)。

　　2018年國家發(fā)展改革委網(wǎng)站發(fā)布了督察《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實(shí)情況的相關(guān)通知，該通知強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。

　　國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%。按照此前公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃《2014-2020年）》，到2020年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右。

　　近年來，中國更加注重實(shí)際，與自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)、歷史文化、自然稟賦等相適應(yīng)，積極探索形成了中國特色的城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。今年4月，國家發(fā)改委官網(wǎng)公布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的重要通知，又釋放出一系列重大信號(hào)。明確要求積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度。

　　《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》明確提出，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)。專家認(rèn)為，隨著城市化深入，城市發(fā)展分化的現(xiàn)象是必然趨勢。

　　過去數(shù)年間，大到各地經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，小到雨后春筍般崛起成長的產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，均呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。很多城市通過產(chǎn)城融合實(shí)現(xiàn)了城市更新與發(fā)展。

　　僅成都市，2017年起就計(jì)劃統(tǒng)籌布局建設(shè)66個(gè)產(chǎn)業(yè)新城，以產(chǎn)業(yè)新城為核心構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，讓人才、技術(shù)、資金、信息、物流和配套企業(yè)等要素能夠有機(jī)排列組合。北京中關(guān)村科技園、上海張江科學(xué)城、武漢光谷、北京環(huán)渤海高端總部基地、成都青羊工業(yè)總部基地、浙江嘉善產(chǎn)業(yè)新城、河北固安產(chǎn)業(yè)新城、廣東江門高新產(chǎn)業(yè)新城等均是產(chǎn)城融合發(fā)展的優(yōu)秀注解。

　　產(chǎn)業(yè)興則城市興，產(chǎn)城融合是目前大多數(shù)城市發(fā)展值得借鑒的模式，它要求產(chǎn)業(yè)與城市功能融合，達(dá)到“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)，產(chǎn)城融合”。新型城鎮(zhèn)化為“產(chǎn)城融合”提供廣闊舞臺(tái)。人力、資本與新產(chǎn)業(yè)集聚之間的良性互動(dòng)，將產(chǎn)業(yè)提供的內(nèi)生動(dòng)力多點(diǎn)放大并不斷優(yōu)化。

　　正所謂城市沒有產(chǎn)業(yè)支撐，即便再漂亮，也是“空城”；產(chǎn)業(yè)沒有城市依托，即便再高端，也只能“空轉(zhuǎn)”。產(chǎn)城融合引導(dǎo)中小城市夯實(shí)制造業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮要素成本低的優(yōu)勢，增強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，推動(dòng)制造業(yè)特色化差異化發(fā)展，形成以先進(jìn)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地發(fā)展質(zhì)量，推動(dòng)向先進(jìn)制造業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　專家指出，推動(dòng)產(chǎn)城融合，可以在兩個(gè)維度上重點(diǎn)突破。一是都市圈的空間維度。著力推進(jìn)中心城市與小城鎮(zhèn)一體化的都市圈建設(shè)，促進(jìn)資源在中心城市與周邊城鎮(zhèn)之間優(yōu)化配置，彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足。二是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間維度。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，注重城鎮(zhèn)功能改造，通過土地制度、戶籍制度和行政管理制度等改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、住宅、辦公、商業(yè)、休閑等功能區(qū)相互交織，推動(dòng)生產(chǎn)型園區(qū)從產(chǎn)業(yè)孤島轉(zhuǎn)型為產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)綜合功能區(qū)。

　　中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程憑借科學(xué)的城市規(guī)劃和管理，成功走出了一條符合國情的特色之路。中國特色的城鎮(zhèn)化道路取得的巨大成就，對(duì)人類城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出了重要貢獻(xiàn)，對(duì)其他發(fā)展中國家發(fā)展城鎮(zhèn)化也具有借鑒意義。（文/劉一慶）

　　轉(zhuǎn)自：中國產(chǎn)經(jīng)新聞報(bào)

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