新一輪油氣改革全力催生市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)鏈

　　此輪油氣改革涉及全產(chǎn)業(yè)鏈，具體方向包括體制改革和國(guó)企改革兩條主線，上游勘探和中游管網(wǎng)引入民營(yíng)資本的混改是核心內(nèi)容和最大看點(diǎn)。此外，還將進(jìn)一步放開原油進(jìn)口權(quán)、非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)、成品油出口權(quán)等。從趨勢(shì)看，油氣改革的過(guò)程就是重組改制、合資合作，不斷引入民資打破壟斷。一旦油氣產(chǎn)業(yè)上下游各主要環(huán)節(jié)包括礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)運(yùn)輸、流通、煉化等都實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改造，那將是油氣領(lǐng)域向市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)鏈的根本性轉(zhuǎn)變。

 

　　國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)明確強(qiáng)調(diào)，深化石油天然氣體制改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和市場(chǎng)化方向，體現(xiàn)能源商品屬性；堅(jiān)持底線思維，保障國(guó)家能源安全；堅(jiān)持嚴(yán)格管理，確保產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的安全；堅(jiān)持惠民利民，確保油氣供應(yīng)穩(wěn)定可靠；堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管，更好發(fā)揮政府作用；堅(jiān)持節(jié)能環(huán)保，促進(jìn)油氣資源高效利用。這份經(jīng)過(guò)3年多醞釀形成的改革方案，預(yù)示油氣行業(yè)有望成為國(guó)企混合所有制改革的領(lǐng)頭羊。

 

　　油氣體制改革作為我國(guó)深化改革的重要環(huán)節(jié)，大幕其實(shí)早已拉開。年初以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，并在3月發(fā)布2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案，強(qiáng)調(diào)適度有序放開油氣勘查開采等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，加快研究制定改革配套政策和專項(xiàng)方案，完善油氣進(jìn)出口管理體制。國(guó)家發(fā)改委政策研究室主任兼新聞發(fā)言人嚴(yán)鵬程近日表示，第三批混改試點(diǎn)的遴選已啟動(dòng)。石油、天然氣領(lǐng)域的混改試點(diǎn)，擬待油氣行業(yè)改革方案正式實(shí)施后，在第三批試點(diǎn)中統(tǒng)籌推進(jìn)。

 

　　當(dāng)下國(guó)際能源價(jià)格低位運(yùn)行，盡快啟動(dòng)石油天然氣體制改革已成各界共識(shí)。自4月中旬以來(lái)，國(guó)際油價(jià)累計(jì)跌幅已超過(guò)13%。5月5日，國(guó)際油價(jià)跌至每桶45美元左右，回到了去年11月底OPEC減產(chǎn)協(xié)議出爐之前的水平。近年來(lái)，世界能源格局在急劇變化，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依賴石油能源的新技術(shù)正在不斷完善或替代品進(jìn)程加快，國(guó)際油價(jià)大幅震蕩，未來(lái)走勢(shì)充滿變數(shù)。而低油價(jià)對(duì)石油消費(fèi)有巨大推動(dòng)。數(shù)據(jù)顯示，在石油價(jià)格低廉的2015年，世界石油需求增長(zhǎng)了200萬(wàn)桶/日，是自金融危機(jī)以來(lái)的最大增長(zhǎng)。2016年又強(qiáng)勁增長(zhǎng)了160萬(wàn)桶/日。預(yù)計(jì)到2022年全球石油需求平均每年將增長(zhǎng)120萬(wàn)桶/日。隨著頁(yè)巖油氣的革命性突破，世界油氣呈現(xiàn)OPEC、俄羅斯—中亞、北美等多極供應(yīng)新格局。中國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)的可再生能源發(fā)展，也帶動(dòng)了全球能源供應(yīng)日趨多元化，供應(yīng)能力不斷增強(qiáng)，全球能源供需相對(duì)寬松。不過(guò)，正如國(guó)際能源署在《2017石油市場(chǎng)報(bào)告》所言，在主要發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的引領(lǐng)下，預(yù)期石油需求的強(qiáng)勁增勢(shì)至少要持續(xù)到2022年。2015年至2016年，上游投資前所未有地減少，這雖然對(duì)降低成本有一定的作用，但若上游新項(xiàng)目不能盡快落實(shí)，剩余產(chǎn)能將逐步減少，2020年之后，全球石油市場(chǎng)有可能陷入“供不應(yīng)求”的泥淖，出現(xiàn)價(jià)格飆升的風(fēng)險(xiǎn)。

 

　　因此，抓住當(dāng)下有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)能源發(fā)展從總量擴(kuò)張向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變是我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的根本需要?？创舜巍兑庖?jiàn)》部署的八個(gè)方面重點(diǎn)改革任務(wù)，此輪油氣改革涉及全產(chǎn)業(yè)鏈，具體方向包括體制改革和國(guó)企改革兩條主線，上游勘探和中游管網(wǎng)引入民營(yíng)資本的混改是核心內(nèi)容和最大看點(diǎn)。

 

　　對(duì)上游領(lǐng)域的改革，《意見(jiàn)》提出的首要任務(wù)是完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。在保護(hù)性開發(fā)前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。

 

　　長(zhǎng)期以來(lái)，制約民間投資的一個(gè)重要制度性因素是準(zhǔn)入限制。以能源領(lǐng)域壟斷程度最高的上游環(huán)節(jié)為例，我國(guó)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)油田四家，原油進(jìn)口權(quán)也集中于幾大公司，市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)很不充分。2015年國(guó)土資源部宣布在新疆六塊油氣區(qū)塊試點(diǎn)招標(biāo)，標(biāo)志著油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域改革破冰。國(guó)家能源局表示，通過(guò)試點(diǎn)及時(shí)總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、立修法的制度經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)向全國(guó)推廣，推進(jìn)投資主體的多元化，引導(dǎo)社會(huì)資本、民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。而今《意見(jiàn)》出臺(tái)，意味著能源上游環(huán)節(jié)對(duì)民資的開放程度進(jìn)一步加深。市場(chǎng)普遍認(rèn)為，上游領(lǐng)域?qū)⒆罱K走向完全開放：一是放開礦權(quán)市場(chǎng)，由登記制改為招標(biāo)制；二是放寬勘探和開發(fā)資質(zhì)的條件限制；三是提高持有成本，嚴(yán)格探礦權(quán)退出機(jī)制；四是建立油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度等。這將在長(zhǎng)期內(nèi)利好民營(yíng)油氣和油田服務(wù)企業(yè)。同時(shí)，新一輪油氣改革還將進(jìn)一步放開原油進(jìn)口權(quán)、非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)、成品油出口權(quán)等。

 

　　我國(guó)天然氣管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入程度并不高，這有來(lái)自上游經(jīng)營(yíng)主體壟斷準(zhǔn)入的要求，有來(lái)自中游管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通不足、輸送能力有限的短板限制，有來(lái)自下游市場(chǎng)“長(zhǎng)協(xié)”消納困難的客觀現(xiàn)實(shí)，也有配套法律法規(guī)不健全、缺少可操作性實(shí)施細(xì)則和準(zhǔn)入條件標(biāo)準(zhǔn)等制度方面的原因。據(jù)了解，當(dāng)前我國(guó)油氣中游輸配環(huán)節(jié)仍高度集中在三大國(guó)有石油公司手中，分別占到85%、8%和5%。因而，推進(jìn)油氣管網(wǎng)獨(dú)立是本輪油氣體制改革的最大關(guān)注點(diǎn)。此次《意見(jiàn)》提出，將分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開；完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開放。

 

　　不過(guò)，從我國(guó)天然氣發(fā)展的階段來(lái)看，管網(wǎng)獨(dú)立將是個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。從方向上看，未來(lái)管網(wǎng)獨(dú)立改革將是分步走；從路徑上看，可能將在“三桶油”內(nèi)部先實(shí)現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)的相對(duì)獨(dú)立，業(yè)務(wù)和上游、下游徹底分離，資產(chǎn)和人員從母公司分離，財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，制定出管網(wǎng)無(wú)歧視向第三方放開的實(shí)施辦法以及監(jiān)管制度。隨后，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)形成獨(dú)立的法律主體、統(tǒng)一調(diào)度等后續(xù)步驟。改革后，天然氣氣源競(jìng)爭(zhēng)將更激烈，輸配層級(jí)將有效壓縮，從而有效降低氣電成本。此外，上海和重慶石油天然氣交易中心投入運(yùn)行，為天然氣價(jià)格市場(chǎng)化提供了開放的交易平臺(tái)。改革提速將為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步掃清體制障礙，進(jìn)而形成更有效率的產(chǎn)業(yè)體系，天然氣發(fā)電也將從中受益。

 

　　作為混改的七大重要領(lǐng)域之一，新一輪油氣改革必將打破油氣產(chǎn)業(yè)鏈的固化格局。從趨勢(shì)看，油氣改革的過(guò)程就是重組改制、合資合作，不斷引入民資打破壟斷。如果油氣產(chǎn)業(yè)的上下游各主要環(huán)節(jié)包括礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)運(yùn)輸、流通、煉化等都實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改造，那將是油氣領(lǐng)域向市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)鏈的根本性轉(zhuǎn)變。