醫(yī)藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法走向

　　醫(yī)藥行業(yè)的壟斷亂象一直被認(rèn)為是藥價(jià)居高不下的重要推手之一，不僅嚴(yán)重阻礙醫(yī)藥行業(yè)的平穩(wěn)有序發(fā)展，更影響著老百姓對(duì)醫(yī)藥服務(wù)的滿(mǎn)意度乃至生活的幸福感。2015年底以來(lái)，反壟斷執(zhí)法部門(mén)不斷加大對(duì)醫(yī)藥行業(yè)的執(zhí)法力度，查處了一系列反壟斷案件。雖然近期政府懲處壟斷行為的橫掃態(tài)勢(shì)多少令醫(yī)藥行業(yè)有些措手不及，但如果能夠掃除醫(yī)藥行業(yè)的多年積弊，對(duì)于老百姓和渴望公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的醫(yī)藥企業(yè)而言，無(wú)疑都是大好事。

　　未來(lái)醫(yī)藥行業(yè)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法常態(tài)化已是大勢(shì)所趨，而從近期的案件來(lái)看，醫(yī)藥行業(yè)的反壟斷執(zhí)法呈現(xiàn)了新特點(diǎn)，這也讓我們對(duì)未來(lái)醫(yī)藥行業(yè)的反壟斷執(zhí)法有了更多的期待。

　　近年來(lái)醫(yī)藥行業(yè)各種類(lèi)型的反壟斷“第一案”

　　近年來(lái)醫(yī)藥行業(yè)出現(xiàn)了各種類(lèi)型的反壟斷“第一案”：

　　原料藥行業(yè)第一案：2015年10月28日，重慶市工商局經(jīng)國(guó)家工商總局授權(quán)，認(rèn)定重慶青陽(yáng)藥業(yè)有限公司構(gòu)成拒絕交易的濫用市場(chǎng)支配地位行為，并處以43.9萬(wàn)元的罰款。

　　醫(yī)療器械行業(yè)第一案：2016年12月5日，國(guó)家發(fā)改委對(duì)美敦力(上海)管理有限公司與其交易相對(duì)人達(dá)成并實(shí)施心臟血管、恢復(fù)性療法和糖尿病業(yè)務(wù)領(lǐng)域醫(yī)療器械產(chǎn)品價(jià)格壟斷協(xié)議的行為作出行政處罰，罰款1.185億元。

　　未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中行為第一案：2015年9月16日，商務(wù)部對(duì)上海復(fù)星醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司收購(gòu)蘇州二葉制藥有限公司35%股權(quán)涉嫌未依法申報(bào)進(jìn)行了立案，認(rèn)為其違反了《反壟斷法》關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)要求，處以20萬(wàn)元人民幣罰款。

　　聯(lián)合抵制交易行為第一案：2016年7月22日，發(fā)改委公布了對(duì)華中藥業(yè)公司、山東信誼制藥公司和常州四藥制藥公司等三家公司的決定，對(duì)三家公司就艾司唑侖原料藥達(dá)成“聯(lián)合抵制交易”的壟斷協(xié)議和就艾司唑侖片劑達(dá)成“固定或者變更商品價(jià)格”的壟斷協(xié)議的壟斷行為進(jìn)行處罰，合計(jì)罰款約260萬(wàn)元。

　　行政壟斷行為第一案：2015年8月17日，發(fā)改委對(duì)安徽省蚌埠市衛(wèi)計(jì)委，在藥品集中招標(biāo)采購(gòu)中涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行了調(diào)查后，認(rèn)為違反了《反壟斷法》第三十二條關(guān)于禁止行政壟斷的規(guī)定，應(yīng)予整改。

　　醫(yī)藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法的新特點(diǎn)

　　結(jié)合這些案件，我們發(fā)現(xiàn)近期醫(yī)藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn)：

　　一是多部門(mén)共同發(fā)力。

　　在《反壟斷法》框架下，雖然國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)總體承擔(dān)著負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，但享有執(zhí)法權(quán)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻是國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部和工商行政管理總局這“三駕馬車(chē)”。從職能上看，“三駕馬車(chē)”對(duì)壟斷行為進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)的基礎(chǔ)上各司其職：商務(wù)部負(fù)責(zé)規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)規(guī)制價(jià)格壟斷，工商總局負(fù)責(zé)規(guī)制協(xié)議壟斷、濫用市場(chǎng)支配地位等。

　　二是中央與地方聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。

　　由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法是《反壟斷法》第十條第一款確立的基本框架，但該條的第二款也規(guī)定了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作需要授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。

　　在實(shí)踐中，工商總局和發(fā)改委的不少案件處理都出現(xiàn)了地方執(zhí)法部門(mén)的身影。例如發(fā)改委在查處山東省濰坊隆舜和醫(yī)藥有限公司價(jià)格壟斷行為時(shí)，就是與山東省物價(jià)局聯(lián)合調(diào)查的；而在“原料藥”第一案中，重慶市工商局就是在工商總局授權(quán)下的直接查處。

　　三是打破部門(mén)執(zhí)法隔閡。

　　醫(yī)藥產(chǎn)品事關(guān)生命健康，嚴(yán)格監(jiān)管是監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)所在，因市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻高而導(dǎo)致的部分醫(yī)藥企業(yè)獲得自然壟斷地位的情況，可能難以避免。例如，原料藥行業(yè)第一案揭露的原料藥行業(yè)長(zhǎng)期存在的壟斷問(wèn)題，就與食藥監(jiān)部門(mén)的監(jiān)管工作有關(guān)：由于藥廠生產(chǎn)原料藥需對(duì)原料藥的安全性、有效性、可控性等進(jìn)行論證，并取得食藥監(jiān)部門(mén)頒發(fā)的《藥品注冊(cè)批件》、《藥品生產(chǎn)許可證》和《藥品GMP證書(shū)》方能生產(chǎn)，需投入大量的人、財(cái)、物和時(shí)間，很多企業(yè)自然望而卻步。

　　然而，醫(yī)藥監(jiān)管部門(mén)適當(dāng)干預(yù)是醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展所必需，問(wèn)題在于一些地方監(jiān)管部門(mén)存在的過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致行政壟斷和地域封鎖現(xiàn)象比較嚴(yán)重。例如，在藥品招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)的各種行政干預(yù)就存在著明顯行政壟斷之嫌。對(duì)此，2015年以來(lái)，發(fā)改委依據(jù)《反壟斷法》對(duì)安徽省蚌埠市衛(wèi)計(jì)委、四川省衛(wèi)計(jì)委、浙江省衛(wèi)計(jì)委和深圳市衛(wèi)計(jì)委的招標(biāo)采購(gòu)政策進(jìn)行了調(diào)查，正在糾正由于一些行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的行政權(quán)力導(dǎo)致的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)狀況。

　　醫(yī)藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法的未來(lái)形勢(shì)展望

　　對(duì)于未來(lái)醫(yī)藥行業(yè)的反壟斷執(zhí)法形勢(shì)，筆者認(rèn)為：

　　反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處的壟斷行為將更加多樣。從近幾年反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法情況來(lái)看，已經(jīng)被查處的壟斷行為除了具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中，還有涉及價(jià)格的壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)等，已基本涵蓋反壟斷執(zhí)法的主要類(lèi)型。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，醫(yī)藥行業(yè)一些特有的壟斷行為尚未被我國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)或查處。例如，美國(guó)原研藥企業(yè)與仿制藥企業(yè)之間經(jīng)常會(huì)發(fā)生訂立“反向支付協(xié)議”的情況，目標(biāo)是為了推遲仿制藥的上市時(shí)間，以維護(hù)原研藥企業(yè)的壟斷地位。這一類(lèi)型的案件我國(guó)尚未發(fā)現(xiàn)相關(guān)案例，但并不意味著在我國(guó)醫(yī)藥行業(yè)就不存在這樣的現(xiàn)象。

　　值得一提的是，近期反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處的各類(lèi)“第一案”往往并非個(gè)例，而是試圖“以點(diǎn)帶面”進(jìn)行深入整治。2016年發(fā)改委對(duì)安徽、四川、浙江、深圳等地衛(wèi)計(jì)委的調(diào)查，就是對(duì)藥品招標(biāo)采購(gòu)制度行政壟斷亂象的集中治理。而2017年2月10日國(guó)家工商總局對(duì)武漢新興精英醫(yī)藥有限公司案的處理就與2015年的“原料藥”第一案所規(guī)制的壟斷行為相似，都是針對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為。

　　地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的角色將更加突出。地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的反壟斷角色一開(kāi)始是存在疑問(wèn)的。因?yàn)椋啾确床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格執(zhí)法，地方政府反壟斷執(zhí)法并非其法定權(quán)力，主要來(lái)源于國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的授權(quán)，范圍需要解釋說(shuō)明，而且僅能到達(dá)省級(jí)部門(mén)，無(wú)法延伸至基層。但從近期反壟斷執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法互動(dòng)也產(chǎn)生了良好的執(zhí)法效果。

　　地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為地方市場(chǎng)的監(jiān)督管理者，對(duì)于反壟斷行為的治理具有地緣優(yōu)勢(shì)。隨著醫(yī)藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法的深入，地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中的作用將進(jìn)一步凸顯，其角色可能變得更加重要。為了取得良好的執(zhí)法效果，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不應(yīng)忽視地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)資源。

　　涉及的部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法形式可能更加多元。如果想解決醫(yī)藥行業(yè)存在的經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷現(xiàn)實(shí)，衛(wèi)生部門(mén)和醫(yī)藥監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行的內(nèi)外協(xié)調(diào)，可能比反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更為有效。

　　隨著醫(yī)藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的深入，醫(yī)療監(jiān)管體系、藥品監(jiān)管體系與反壟斷執(zhí)法體系如何有效銜接配合日益重要。各部門(mén)可按照《反壟斷法》的精神聯(lián)合下發(fā)文件，對(duì)壟斷行為進(jìn)行職權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)制，可與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法，共同治理醫(yī)藥行業(yè)的壟斷亂象。

　　總之，未來(lái)的反壟斷法執(zhí)法工作，必將會(huì)滲透到醫(yī)藥行業(yè)的更多領(lǐng)域，而這也會(huì)給醫(yī)藥市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)、醫(yī)藥行業(yè)的健康發(fā)展以及老百姓的醫(yī)療服務(wù)帶來(lái)更多的利好。

　　(作者系廈門(mén)大學(xué)博士研究生)

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