政府采購(gòu)協(xié)定：與全球政府采購(gòu)不期而遇的門票

為了成為被譽(yù)為第二個(gè)“WTO”的GPA中的一員，10年間，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)體系整裝待發(fā)，只為等那一聲召喚。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)金額可以達(dá)到該國(guó)GDP的15%以上。如此大的數(shù)量和規(guī)模，對(duì)企業(yè)來說，其意義不言自明。

長(zhǎng)期以來，各國(guó)都將政府采購(gòu)作為保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的重要措施，政府采購(gòu)市場(chǎng)實(shí)行封閉管理。如果想開辟別國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，加入《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）是必經(jīng)之路。

GPA具有高度開放性，要求其成員國(guó)對(duì)其他成員國(guó)的供應(yīng)商開放其政府采購(gòu)市場(chǎng)。協(xié)議強(qiáng)調(diào)三個(gè)原則：國(guó)民待遇原則和非歧視性原則；公開性原則；對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠待遇原則。換句話說，GPA成員國(guó)的企業(yè)可以進(jìn)入其他成員國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，享受和其本國(guó)企業(yè)同等的“國(guó)民待遇”。

為了爭(zhēng)得參與成員國(guó)政府采購(gòu)的船票，我國(guó)在2001年就承諾盡早加入GPA，并于2007年12月向WTO秘書處遞交了申請(qǐng)書和初步出價(jià)清單，正式啟動(dòng)了加入GPA的談判進(jìn)程。

近兩年，加入GPA的談判不斷提速。去年，按照向WTO提交的修改出價(jià)思路，充分考慮參加方要價(jià)，我國(guó)向WTO提交了修改出價(jià)（即第二份出價(jià)）。2011年1月，我國(guó)政府承諾將于年底提交第三份出價(jià)，其中包括次中央實(shí)體。

值得關(guān)注的是，加入GPA，不但為國(guó)內(nèi)企業(yè)打開了世界政府采購(gòu)的大門，同時(shí)也意味著國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)市場(chǎng)也將向國(guó)外企業(yè)開放，目前一些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、整體競(jìng)爭(zhēng)力較低、缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)也將迎來沉重的沖擊。

10年前，中國(guó)正式登上了WTO的旗艦，駛進(jìn)了全球化的巨浪之中。10年來，全球化的浪潮波濤洶涌，中國(guó)的遠(yuǎn)征軍艦一往無前，民間貿(mào)易的壁壘漸漸破冰。為了成為被譽(yù)為第二個(gè)“WTO”的GPA中的一員，10年間，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)體系不斷完善，整裝待發(fā)，只為等那一聲召喚。

最近這段時(shí)間，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司和商務(wù)部WTO司的官員格外忙碌，雙方的接觸也較平常頻密。在這些忙碌的身影背后，有一個(gè)共同的理由——實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府今年底提交第三次加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（下稱“GPA”）出價(jià)清單的承諾。而就在中國(guó)加入GPA的談判正在進(jìn)行時(shí)，相距遙遠(yuǎn)的歐美大陸正上演著歐盟挑頭在政府采購(gòu)合同方面對(duì)中國(guó)施壓、美國(guó)更是多次敦促中國(guó)取消政府采購(gòu)政策中的限制性條款的一幕幕情景。

從理論上說，國(guó)內(nèi)企業(yè)現(xiàn)在仍未能踏入GPA成員國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，而GPA成員國(guó)的企業(yè)也不能進(jìn)入國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)。但實(shí)際情況并非如此。我國(guó)包括醫(yī)藥在內(nèi)的政府采購(gòu)市場(chǎng)已單邊對(duì)外開放。

“長(zhǎng)期以來，國(guó)內(nèi)公立醫(yī)院的采購(gòu)沒有落實(shí)《政府采購(gòu)法》中的保護(hù)國(guó)貨的政策，所以醫(yī)藥市場(chǎng)是單邊對(duì)外開放的。不過，現(xiàn)在已逐步建立完善政府采購(gòu)法的配套法規(guī)，可能包括對(duì)國(guó)貨的保護(hù)?？傊?，要充分做好加入前的準(zhǔn)備，下一步，再談對(duì)外開放?！眹?guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)趙勇指出，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度建立比較晚，各個(gè)采購(gòu)主體，包括公民的國(guó)貨保護(hù)意識(shí)也不強(qiáng)，“這也是中國(guó)進(jìn)行談判的不利因素之一”。

開放還是封閉？

對(duì)于醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)而言，加入GPA將意味著什么？各方面的心情很復(fù)雜。

“盡管藥品的政府采購(gòu)尚不在GPA出價(jià)范疇之內(nèi)，但總體來講，還是希望中國(guó)能盡早加入GPA。”長(zhǎng)期從事國(guó)際政府采購(gòu)法研究的南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒如是說。在他看來，這有利于敦促規(guī)范國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)，讓國(guó)內(nèi)藥企逐步形成和適應(yīng)按國(guó)際慣例獲取政府購(gòu)買合同的意識(shí)及操作規(guī)則。

不過，“這僅僅是一張準(zhǔn)入證，能否真正進(jìn)入還是一個(gè)未知數(shù)?！倍渭t鋒的擔(dān)憂，實(shí)際上源于以下數(shù)據(jù)和事實(shí)：歐美等國(guó)13萬特別提款權(quán)以上的政府采購(gòu)，外國(guó)產(chǎn)品所占比重都不高，美國(guó)為9%，日本為16%，而西歐只有1%；再加上目前歐債危機(jī)擴(kuò)大導(dǎo)致發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體四面楚歌，西方國(guó)家正推出或擬推出一系列保護(hù)主義措施，這對(duì)中國(guó)而言并非好事。

“可如果不參與政府及國(guó)際組織的采購(gòu)活動(dòng)，同樣也會(huì)失去很多?！睆V東某大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)采購(gòu)工作的主管的楊華這樣認(rèn)為。

楊華在采購(gòu)領(lǐng)域奮斗多年。她舉了青蒿素的例子來說明：“全球抗瘧藥大部分通過政府采購(gòu)來實(shí)現(xiàn)，而中國(guó)在爭(zhēng)取獲得WHO供應(yīng)商資格的節(jié)拍慢了一些。形成對(duì)比的是，諾華通過嫻熟的方法，2001年以2.4美元/人份的供貨價(jià)格與WHO達(dá)成了交易，從而確立了其在全球抗瘧藥市場(chǎng)中的霸主地位，而當(dāng)時(shí)桂林南藥只能以賽諾菲生產(chǎn)基地的身份，借道向WHO供貨，這是一種缺席的尷尬?！?

再如疫苗。如果加入GPA，我國(guó)的疫苗供應(yīng)結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生變化。

“目前，中國(guó)疫苗市場(chǎng)Ⅰ類與Ⅱ類疫苗市場(chǎng)分別保持15%與20%左右的增速，至2014年將分別達(dá)到100億與230億左右的市場(chǎng)規(guī)模。如果政策允許，國(guó)外疫苗將更分享中國(guó)計(jì)劃免疫苗市場(chǎng)的大單?！眹?guó)內(nèi)某疫苗生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，中國(guó)優(yōu)質(zhì)疫苗當(dāng)然也將獲得更多“走出去”的機(jī)會(huì)，更何況中國(guó)已經(jīng)高規(guī)格地發(fā)布了《疫苗供應(yīng)體系建設(shè)規(guī)劃》，為提高國(guó)產(chǎn)疫苗話語權(quán)方面給予了立體支持。

更需要正視的是，目前我國(guó)高端藥品的采購(gòu)、大型醫(yī)療設(shè)備的采購(gòu)等雖然在法律層面上并沒有加入GPA體系，但事實(shí)上政府采購(gòu)市場(chǎng)早已開放。

“因?yàn)榧夹g(shù)差異，這些產(chǎn)品本身就需要進(jìn)口?！睏钊A分析說，對(duì)采購(gòu)量相對(duì)少、技術(shù)含量高、價(jià)格貴的品目如大型X光機(jī)、內(nèi)窺鏡等設(shè)備來說，開放采購(gòu)并不是壞事。

而懷著另一番心情，中國(guó)醫(yī)學(xué)裝備協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)白知朋認(rèn)為，在當(dāng)前醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)中，由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)化驗(yàn)、檢查業(yè)務(wù)的快速增長(zhǎng)及縣級(jí)醫(yī)院改革的深入，促進(jìn)了對(duì)醫(yī)療器械裝備的需求。以CT機(jī)為例，去年日本每百萬人口擁有CT機(jī)98臺(tái)，這一數(shù)字在澳大利亞為51臺(tái)，我國(guó)則只有8.6臺(tái)，擁有量仍偏低。

“而且我國(guó)CT機(jī)配置水平并不均衡。目前，高端設(shè)備競(jìng)爭(zhēng)在全國(guó)各大醫(yī)院之間已是普遍現(xiàn)象，結(jié)果要么是造成設(shè)備閑置，要么是誘發(fā)醫(yī)療高消費(fèi)。對(duì)此，衛(wèi)生部前不久給出態(tài)度：對(duì)全國(guó)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)所有500萬元以上的設(shè)備將進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、配置，從明年起對(duì)PET-CT等甲類設(shè)備實(shí)現(xiàn)全國(guó)集中招標(biāo)采購(gòu)?！卑字笳J(rèn)為，事實(shí)上，自從中國(guó)加入WTO以來，目前西門子、飛利浦等跨過醫(yī)療器械生產(chǎn)商在我國(guó)醫(yī)械市場(chǎng)所占份額合計(jì)達(dá)85%，既然如此，還不如加入GPA，至少可以刺激國(guó)內(nèi)醫(yī)械優(yōu)質(zhì)企業(yè)規(guī)范自身進(jìn)而“走出去”，同時(shí)對(duì)收復(fù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)也可起到鞭策的作用。

新任中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事的資深政府采購(gòu)專家黃冬如認(rèn)為中國(guó)加入GPA利大于弊：“如果恰當(dāng)把握好中國(guó)加入GPA時(shí)機(jī)，一方面，將有利于中國(guó)政府由政府主導(dǎo)向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)中國(guó)政府采購(gòu)體制和機(jī)制的變革，清除不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的體制機(jī)制障礙；另一方面，還可以促進(jìn)世界公共經(jīng)濟(jì)的深度融合，進(jìn)一步提高本土企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，獲得潛在貿(mào)易利益，成為我國(guó)擴(kuò)大出口新的增長(zhǎng)點(diǎn)；同時(shí)，還能進(jìn)一步降低政府采購(gòu)成本，規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)和有機(jī)結(jié)合。”

“開放是為了促進(jìn)我們的改革，開放不是目的?！壁w勇如是總結(jié)。

饕餮藍(lán)海之術(shù)

2010年，美國(guó)各級(jí)政府的采購(gòu)總額達(dá)到2.7萬億美元，占據(jù)著全球采購(gòu)三分之一的市場(chǎng)。2008年，四家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)簽訂的合同金額占當(dāng)年整個(gè)美國(guó)聯(lián)邦政府GPA的91%，其中衛(wèi)生部采購(gòu)的藥品、醫(yī)療器械金額就達(dá)300億美元。

2011年8月31日，英國(guó)對(duì)所有10萬英鎊以下的政府采購(gòu)項(xiàng)目，將免除“資格預(yù)審”程序，以免除中小企業(yè)繁冗的文件準(zhǔn)備負(fù)擔(dān)。

歐盟委員會(huì)在近期還發(fā)表公報(bào)說，歐盟政府采購(gòu)已占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的17%，僅西班牙一國(guó)集中采購(gòu)的藥械等9大類商品的采購(gòu)額即達(dá)2.5億歐元。

“這是一個(gè)非常龐大的市場(chǎng)。很多企業(yè)對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)不熟悉，在不久的將來，我們拿什么來應(yīng)對(duì)？”一家醫(yī)藥出口型的生產(chǎn)企業(yè)老總的一番話，道出多數(shù)業(yè)內(nèi)人士心中的擔(dān)憂。

正如前述，要想在這場(chǎng)盛宴中大快朵頤并不容易。就算是美國(guó)，雖然其是GPA的締約國(guó)，但因?yàn)镕DA對(duì)各種藥物的認(rèn)證、包裝、標(biāo)識(shí)及檢測(cè)試驗(yàn)的方法等都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，每月不讓入境的各國(guó)出口藥品平均高達(dá)3500批左右。

對(duì)此，黃冬如表示，雖然政府采購(gòu)事實(shí)上已經(jīng)放開，但真正加入GPA后可能面臨的情況才是當(dāng)前需要深思的。

比如，從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力來看，如果加入GPA后藥品采購(gòu)及服務(wù)比重反而下降了該怎么應(yīng)對(duì)？從體制上看，加入GPA后的中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)在相關(guān)體制、制度、運(yùn)行機(jī)制或環(huán)境上是否已順應(yīng)了這一變化？

“作為準(zhǔn)備或初步涉入政府采購(gòu)國(guó)際市場(chǎng)的國(guó)內(nèi)供應(yīng)商，講求貿(mào)易或采購(gòu)策略非常重要。首先必須熟悉當(dāng)?shù)卣少?gòu)制度及基本程序，及時(shí)獲取采購(gòu)信息參與投標(biāo)。企業(yè)可以先從區(qū)域試點(diǎn)，初期甚至可以與當(dāng)?shù)毓竞献魍稑?biāo)，迅速及時(shí)了解當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化、商貿(mào)市場(chǎng)環(huán)境和投標(biāo)政策習(xí)慣等。總之，競(jìng)標(biāo)成功往往是戰(zhàn)略規(guī)劃、貿(mào)易策略、營(yíng)銷手段、產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、投標(biāo)技巧甚至人際脈絡(luò)等的綜合運(yùn)用?！秉S冬如認(rèn)為。

面對(duì)GPA是遲早的現(xiàn)實(shí)，但在這場(chǎng)比賽中光靠防守是絕對(duì)不夠的，還應(yīng)在穩(wěn)固防守的基礎(chǔ)上主動(dòng)出擊。

“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，各國(guó)在政府采購(gòu)方面對(duì)國(guó)外企業(yè)都設(shè)置了種種的障礙。在此情況下，企業(yè)要曲線突圍，可以先到美國(guó)注冊(cè)本地公司，進(jìn)而獲得進(jìn)入美國(guó)政府采購(gòu)指定供應(yīng)商名單的資格認(rèn)證；之后通過網(wǎng)絡(luò)等獲悉采購(gòu)信息，先從參與分包合同做起，建立公司信譽(yù)，進(jìn)軍美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)。由于‘中國(guó)制造’具有生產(chǎn)成本優(yōu)勢(shì)，中國(guó)藥企完全可以在美國(guó)政府采購(gòu)這個(gè)巨大市場(chǎng)中尋找到機(jī)會(huì)。更讓我們有信心的是，美國(guó)還明文規(guī)定，每年有不低于23%的政府采購(gòu)訂單由小企業(yè)獲得?！?

“建議關(guān)注全美政府采購(gòu)博覽會(huì)，以考察美國(guó)政府采購(gòu)及美國(guó)市場(chǎng)的整體狀況和學(xué)習(xí)如何跟美國(guó)政府做生意，尋找成為美國(guó)政府采購(gòu)的指定供應(yīng)商的機(jī)會(huì)?！睂＜艺J(rèn)為。

延伸>>>★相關(guān)體系的調(diào)整和準(zhǔn)備

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的政府采購(gòu)的法律體系主要包括《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等，需要調(diào)整和完善的地方仍然較多。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)中國(guó)WTO研究院副院長(zhǎng)屠新泉：法律法規(guī)的調(diào)整是一個(gè)磨合的過程。《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》仍有一些規(guī)定不夠清晰具體，特別是在透明度、資格認(rèn)證條件等操作程序上還有一定改進(jìn)的地方。我們應(yīng)該在加入之前就對(duì)相關(guān)的法律進(jìn)行調(diào)整，使之與GPA相一致。其實(shí)我們目前已經(jīng)正在討論這些問題，國(guó)內(nèi)也正在做相應(yīng)的準(zhǔn)備。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事黃冬如：中國(guó)如果開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，除了法律制度的調(diào)整，還有這些方面需要與國(guó)際接軌。一是采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制的完善；二是政府采購(gòu)職業(yè)化隊(duì)伍的建立；三是政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境的凈化，特別是公平競(jìng)爭(zhēng)、透明規(guī)范的采購(gòu)環(huán)境和誠(chéng)實(shí)信用的供應(yīng)商體系環(huán)境。就醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)來說，遠(yuǎn)期來看，一些大型綜合醫(yī)院需要設(shè)立專門的采購(gòu)科室，擁有醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)采購(gòu)的專門人才，以適應(yīng)政府采購(gòu)本身發(fā)展及其國(guó)際化的需要。

南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒：在積極爭(zhēng)取加入的同時(shí)，主要有兩個(gè)問題必須抓緊完善，一是強(qiáng)化政府采購(gòu)的認(rèn)知水平，另一個(gè)是制度的執(zhí)行監(jiān)督體系待健全。目前，我國(guó)的政府采購(gòu)的法規(guī)相繼在與國(guó)際接軌，但很多只是形同虛設(shè)。

★對(duì)國(guó)貨的保護(hù)

盡管我國(guó)法律有政府采購(gòu)時(shí)國(guó)貨優(yōu)先的規(guī)定，但事實(shí)上，中國(guó)的政府采購(gòu)過程中一直存在“國(guó)貨意識(shí)”淡薄的問題。然而，隨著加入GPA談判過程的深度推進(jìn)，國(guó)貨問題越來越受到重視。此時(shí)，“開放”與“保護(hù)”就像一對(duì)雙生兒，一同出現(xiàn)在人們的視野中。

國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)趙勇：解決國(guó)貨發(fā)展的問題，實(shí)際上就是要處理好“開放”和“保護(hù)”的關(guān)系。過度保護(hù)，企業(yè)可能會(huì)因此依賴政府，某種程度上反而阻礙行業(yè)的發(fā)展。但是，如果沒有政府的適度扶持，一些新生的民族工業(yè)企業(yè)可能會(huì)因此被國(guó)外企業(yè)沖垮。為此，應(yīng)該在在一定時(shí)間內(nèi)，通過某些特殊的政策手段給予一定的扶持，讓國(guó)內(nèi)企業(yè)逐步成長(zhǎng)起來，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這尤其是關(guān)系人民生命健康的醫(yī)藥領(lǐng)域，更應(yīng)該慎重。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)理事黃冬如：在國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的新環(huán)境下，政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品問題應(yīng)有新思考。政府應(yīng)出臺(tái)專門的法律政策等，支持政府優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)基礎(chǔ)型、核心型和創(chuàng)新型的產(chǎn)品及服務(wù)工作，即事關(guān)國(guó)計(jì)民生、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展的項(xiàng)目可以采取在同等條件下優(yōu)先向本國(guó)購(gòu)買。

來源：醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào) 作者：馬飛 歐慧敏

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