2014年電信行業(yè)改革回顧與展望

　　2014年初以來(lái)，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)不斷釋放出政策調(diào)整的信號(hào)。從放開(kāi)虛擬運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)、引進(jìn)民資進(jìn)入該相對(duì)市場(chǎng)、成立鐵塔公司做類(lèi)似橫向切割、直至最近的放開(kāi)價(jià)格管制，這些事件都在不同程度上體現(xiàn)了放松政策管制在意識(shí)形態(tài)上已經(jīng)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。在此指導(dǎo)思想下，競(jìng)爭(zhēng)格局調(diào)整、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、電信政策改革等方面多種舉措都在不同程度的推進(jìn)。放松政策管制只是手段，在這些舉措或是舉措計(jì)劃后面，如果不考慮政治因素，最終的目標(biāo)還是消除壟斷、提升行業(yè)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。與此同時(shí)，中國(guó)電信市場(chǎng)的政策改革路徑雖然經(jīng)歷了政企分開(kāi)、引入競(jìng)爭(zhēng)者、縱向切分、橫向切分等階段，但距發(fā)達(dá)國(guó)家的行業(yè)效率相比仍有較大差距?？傮w而言，中國(guó)電信行業(yè)改革到目前為止呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：自然壟斷觀念逐漸淡化，電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)仍有待改善，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較為單一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)效用仍需提升。在這一背景下,解讀分析近期放松政策管制對(duì)行業(yè)產(chǎn)生的影響，預(yù)測(cè)行業(yè)下一步發(fā)展走向很有現(xiàn)實(shí)意義。

　　從追求社會(huì)稀缺資源的最佳配置方式的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)合理性是建立在效率的標(biāo)準(zhǔn)上的。政府干預(yù)的必要性在于它是否能夠補(bǔ)償市場(chǎng)失敗所產(chǎn)生的效率損失。如果在效率與平等之間存在一種替代的關(guān)系，也就是說(shuō)，如果公共部門(mén)的增長(zhǎng)要以犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為代價(jià)，從而使得公共部門(mén)的增長(zhǎng)最終導(dǎo)致生活水平增長(zhǎng)緩慢，那么政府干預(yù)就失去了其合理性。這一意識(shí)形態(tài)的出發(fā)點(diǎn)是當(dāng)前電信行業(yè)領(lǐng)域放松政策管制的理論基石。當(dāng)前的放松政策管制有些類(lèi)似于70年代西方石油危機(jī)后經(jīng)濟(jì)理論由凱恩斯主義（政府應(yīng)該對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采取合理干預(yù)）轉(zhuǎn)向新自由主義（應(yīng)該取消以需求管理政策為基礎(chǔ)的國(guó)家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策）的情況。然而，簡(jiǎn)單的把這一改革的動(dòng)力歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)因素或是其他外部環(huán)境因素是不正確的，其過(guò)程受到更多綜合性因素的影響。在社會(huì)實(shí)踐中，盡管很多國(guó)家都經(jīng)歷了自由主義-〉凱恩斯主義-〉新自由主義的發(fā)展歷程，但因?yàn)閷?duì)效率和公平平衡點(diǎn)選擇的不同（受到意識(shí)形態(tài)的影響），各個(gè)國(guó)家的電信管理政策改革呈現(xiàn)出各種不同的形態(tài)。例如美國(guó)社會(huì)以個(gè)人主義為中心的自由主義意識(shí)形態(tài)決定了其對(duì)政府干預(yù)社會(huì)事務(wù)的難以接受，最終的結(jié)果是國(guó)家對(duì)公共管理事務(wù)采取更多的松綁的態(tài)度；而在德國(guó)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)形態(tài)決定了其更多會(huì)關(guān)注到社會(huì)公平的問(wèn)題，因此在德國(guó)的電信政策呈現(xiàn)出市場(chǎng)力量和政府管理力量均發(fā)揮出重要作用的態(tài)勢(shì)。在實(shí)際操作過(guò)程中，一方面，由于放松政策管制步調(diào)或程度未能合理把握而造成市場(chǎng)失靈，影響行業(yè)健康成長(zhǎng)的案例仍有出現(xiàn)（例如法國(guó)歷時(shí)長(zhǎng)久的價(jià)格戰(zhàn)，隨后爆出網(wǎng)絡(luò)無(wú)法承載業(yè)務(wù)癱網(wǎng)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)泄露等體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降的狀況）。另一方面，政府干預(yù)帶來(lái)存在價(jià)格扭曲，出現(xiàn)價(jià)格偏離成本。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的作用下，市場(chǎng)參與者的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)在占領(lǐng)市場(chǎng)出現(xiàn)了一些非市場(chǎng)化的手段，影響到整體社會(huì)的效率。電信這一公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革一直充滿(mǎn)爭(zhēng)議。

　　我們可以從電信市場(chǎng)的自然壟斷性、電信市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及管制政策等方面，對(duì)這一系列放松政策管制舉措可能帶來(lái)的變化情況作分析和評(píng)價(jià)，并結(jié)合實(shí)例進(jìn)行比較說(shuō)明。

　　1．電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)的自然壟斷性問(wèn)題；

　　傳統(tǒng)支持電信領(lǐng)域管制的觀點(diǎn)認(rèn)為電信行業(yè)具有自然壟斷性，也就是說(shuō)由于大規(guī)模的投資沉沒(méi)成本和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，行業(yè)中存在適度的壟斷才是有效率的。然而，在電信行業(yè)與其它信息行業(yè)發(fā)展融合日益深入的同時(shí)，這一基礎(chǔ)發(fā)生動(dòng)搖：首先是多種技術(shù)的并存，每一種技術(shù)實(shí)現(xiàn)都存在其比較優(yōu)勢(shì)，多家企業(yè)提供生產(chǎn)手段和產(chǎn)品呈現(xiàn)更多的異質(zhì)化，壟斷不能帶來(lái)成本效率；其次網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和互聯(lián)的成本隨著技術(shù)的發(fā)展大大降低；再次也是最為重要的一點(diǎn)，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電信服務(wù)的替代服務(wù)更為豐富，這導(dǎo)致的結(jié)果是需求曲線(xiàn)更為平坦而有彈性，這樣市場(chǎng)的自然壟斷性在需求角度受到了削弱。

　　在價(jià)格領(lǐng)域支持放松管制的觀點(diǎn)認(rèn)為：價(jià)格管制在復(fù)雜的電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)效果并不樂(lè)觀，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域各種方式的降價(jià)和變相降價(jià)屢有發(fā)生，資費(fèi)管制的失效已成為常態(tài)。因此長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看需要放松電信資費(fèi)管制，讓市場(chǎng)發(fā)揮力量，形成滿(mǎn)足運(yùn)營(yíng)商激勵(lì)相容條件的資費(fèi)。

　　我們可以舉一個(gè)例子，說(shuō)明市場(chǎng)監(jiān)管者對(duì)“壟斷”不同解讀可能會(huì)采取的舉措。2011年，美國(guó)第二大運(yùn)營(yíng)商at&t公司計(jì)劃對(duì)第四大運(yùn)營(yíng)商T-Mobile采取收購(gòu)政策。當(dāng)時(shí)，擁有9550萬(wàn)無(wú)線(xiàn)用戶(hù)，T-Mobile擁有337萬(wàn)無(wú)線(xiàn)用戶(hù)，兩者合計(jì)將達(dá)到約1.29億用戶(hù)，因此，兩家公司合并后將產(chǎn)生一個(gè)美國(guó)規(guī)模最大的運(yùn)營(yíng)商。從用戶(hù)規(guī)模角度來(lái)看，美國(guó)電信市場(chǎng)的壟斷程度可能加劇。但作為監(jiān)管部門(mén)的FCC仍然對(duì)這次并購(gòu)行動(dòng)進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。原因是面對(duì)當(dāng)前新形勢(shì)下的電信市場(chǎng)，如果監(jiān)管部門(mén)只考慮市場(chǎng)壟斷的因素，此次交易顯然是不合理的。但對(duì)FCC而言，它需要把這次交易放在整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境中，對(duì)其綜合影響進(jìn)行審查。2010年3月，F(xiàn)CC公布國(guó)家寬帶計(jì)劃細(xì)則，目標(biāo)是在此后十年內(nèi)，達(dá)成為90%的美國(guó)家庭提供100Mbit/s的寬帶網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)。2011年美國(guó)國(guó)情咨文中也提到：“在接下來(lái)的5年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國(guó)98%的范圍內(nèi)部署4G網(wǎng)絡(luò)’成為可能。這不僅關(guān)系到一個(gè)更快的網(wǎng)速和更少的掉線(xiàn)情況，而且還關(guān)系到更好地將美國(guó)每個(gè)地方與數(shù)字時(shí)代相聯(lián)系起來(lái)?！币簿褪钦f(shuō)，F(xiàn)CC當(dāng)前需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題是如何更好地協(xié)調(diào)，使at&t成為美國(guó)移動(dòng)寬帶戰(zhàn)略的具體落實(shí)者，進(jìn)而構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家寬帶戰(zhàn)略。因此是否需要給它賦予一定的“資源壟斷”地位，F(xiàn)CC并不簡(jiǎn)單教條地做了深入的分析。

　　目前的電信市場(chǎng)的自然壟斷性隨著技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展呈現(xiàn)出逐漸弱化的趨勢(shì)。因此放松政策管制具備良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，然而對(duì)“壟斷”的理解還需更多角度。

　　2．電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是否合理；

　　HHI（HHI指數(shù)，（Herfindahl-HirschmanIndex）是度量產(chǎn)業(yè)部門(mén)的市場(chǎng)集中度的指數(shù)。其計(jì)算方法是把某一部門(mén)的每一家企業(yè)在市場(chǎng)上的份額平方后求和，其計(jì)算公式為HHI=∑Si2，其中Si系第i家企業(yè)在某一部門(mén)中的份額，HHI介于0和10000之間，數(shù)字越小說(shuō)明集中度越低，反之則說(shuō)明集中度越高，當(dāng)HHI指數(shù)為10000時(shí)，說(shuō)明市場(chǎng)中只有一家廠(chǎng)商。）

　　觀察中國(guó)電信市場(chǎng)的HHI值可以看出壟斷情況的變化。1998年的縱向拆分使得HHI從接近10000降低到7000左右，市場(chǎng)形態(tài)也從一個(gè)完全的壟斷市場(chǎng)變成了部分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。然而此后，在2000年-2006年間經(jīng)歷了橫向拆分，HHI的變化并未如預(yù)期明顯。2000年HHI值為4442。2002年的橫向拆分帶來(lái)HHI急劇下降到2865，這說(shuō)明當(dāng)年的重組拆分對(duì)市場(chǎng)的壟斷集中度還是有所改善。隨后到2005年，HHI基本維持未發(fā)生大的變化。2006年，HHI升高到3034，重組效應(yīng)已經(jīng)基本讓位給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。因?yàn)橐乒烫娲氖袌?chǎng)趨勢(shì)明顯、中國(guó)移動(dòng)手握移動(dòng)牌照而在縱向市場(chǎng)中相對(duì)的壟斷地位造成HHI反而提升。電信市場(chǎng)壟斷度并未如預(yù)期得到有效的下降。目前的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)仍然很難說(shuō)是有效競(jìng)爭(zhēng)的。

　　對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整一般有三種方式：一是引入民營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)主體，與壟斷運(yùn)營(yíng)商形成競(jìng)爭(zhēng)——類(lèi)似目前引入虛擬運(yùn)營(yíng)商的動(dòng)作，但效果還有待觀察；二是引入國(guó)外電信運(yùn)營(yíng)商與壟斷運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，目前該種形式在國(guó)內(nèi)甚少使用；三就是通過(guò)橫向或是縱向拆分的方式形成運(yùn)營(yíng)商合理的競(jìng)爭(zhēng)格局。

　　在市場(chǎng)格局調(diào)整方面，我們可以參考以下日本的經(jīng)驗(yàn)：1997年，日本NTT被拆分為四個(gè)公司：1個(gè)控股公司，2個(gè)本地公司和1個(gè)長(zhǎng)途/國(guó)際公司。到1998年6月，日本形成了5個(gè)主要的本國(guó)公司集團(tuán)（NTT、DDI、TTnet、日本電信集團(tuán)、KDD/toyota）和3個(gè)外國(guó)公司。外資也在放松管制后（1998年日本取消外資進(jìn)入電信運(yùn)營(yíng)的禁令）進(jìn)入日本電信市場(chǎng)，例如WorldCom、BT和GlobalOne等。目前日本已經(jīng)逐漸形成NTT、KDDI和軟銀三強(qiáng)鼎立，eMobile、IPMobile隨后，以及眾多中小運(yùn)營(yíng)商為外圍形成的“寡頭壟斷，大中小共生”的市場(chǎng)格局。競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的營(yíng)造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理使得日本成為了全球最早提供3G技術(shù)的國(guó)家，也是目前全球應(yīng)用通信技術(shù)最為成熟的國(guó)家。

　　3．產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的合理性；

　　我國(guó)電信部門(mén)并沒(méi)有形成多種所有制形式的電信企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。雖然采取了海外資本市場(chǎng)上市的形式，形成了多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但國(guó)有股份占有控制地位的情況基本沒(méi)有發(fā)生變化，尤其是民營(yíng)資本難以進(jìn)入基礎(chǔ)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

　　國(guó)際上電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革基本采取兩種模式：一種是對(duì)在位的壟斷運(yùn)營(yíng)商實(shí)施完全民營(yíng)化，也就是說(shuō)通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革后，企業(yè)的控制權(quán)交給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)；另一種是對(duì)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行部分民營(yíng)化，即國(guó)有運(yùn)營(yíng)商的國(guó)有股份減少，但是控制權(quán)依然屬于國(guó)家。

　　我們可以觀察一下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較徹底的英國(guó)電信市場(chǎng)的情況。1984年，在撒切爾夫人公共設(shè)施私有化改革的大背景下，英國(guó)通過(guò)《電信法》，廢除了英國(guó)電信在電信產(chǎn)業(yè)的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許私有化。同年，國(guó)營(yíng)的英國(guó)電信公司改為英國(guó)電信股份公司（BT），并出售了該公司51%的股份；接著1991年英國(guó)政府又出售了48%的BT股份，使得英國(guó)最大電信公司全部民營(yíng)化。隨后英國(guó)電信市場(chǎng)全部開(kāi)放，并取消電信業(yè)務(wù)許可證制度，改為備案制度。

　　目前國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商中國(guó)有股權(quán)占據(jù)絕對(duì)控制地位，且一股獨(dú)大現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在這樣的情況下現(xiàn)代企業(yè)制度難以建立，結(jié)果就是國(guó)有企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和支配地位的濫用時(shí)有發(fā)生。在這樣的情況下，引入多元化的投資主體，建立產(chǎn)權(quán)多元化的格局勢(shì)在必行。

　　4．管制機(jī)構(gòu)及管制政策的有效性

　　縱觀國(guó)際，很多國(guó)家對(duì)電信行業(yè)的監(jiān)管都經(jīng)歷了政府直接運(yùn)作公共事業(yè)、政府管制企業(yè)、成立獨(dú)立監(jiān)管部門(mén)等階段。在這一系列的改革過(guò)程中，政府對(duì)管制松緊程度的理解、政府與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、政府與被管制對(duì)象的關(guān)系都有不同程度的變化。

　　以英國(guó)電信改革情況為例，2003年7月17日，英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)通信法草案，將原有5家監(jiān)管機(jī)構(gòu)融合為一家——OFCOM，以應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)融合的趨勢(shì)，提供統(tǒng)一的監(jiān)管。在3G發(fā)展的初級(jí)階段，OFCOM擔(dān)當(dāng)?shù)氖钱a(chǎn)業(yè)監(jiān)管者和市場(chǎng)秩序維護(hù)者的角色；在3G發(fā)展到一定的階段后，OFCOM的角色又轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭\(yùn)營(yíng)商拓展用戶(hù)市場(chǎng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角色。當(dāng)時(shí)英國(guó)電信（BT）在英國(guó)固話(huà)市場(chǎng)占據(jù)了壟斷性的市場(chǎng)份額（73%）。為了限制其壟斷地位并減輕的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，OFCOM出臺(tái)了一系列限制BT在寬帶市場(chǎng)上壟斷的政策，并于2014年提出分拆B(yǎng)T的建議，即將其網(wǎng)絡(luò)部門(mén)BTWholesale與BTRetail分拆。BT當(dāng)時(shí)提出了幾點(diǎn)反對(duì)意見(jiàn)：阻礙技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，影響英國(guó)21世紀(jì)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃（類(lèi)似國(guó)家寬帶計(jì)劃），同時(shí)通過(guò)主動(dòng)開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（即提供公平接入）同樣可以實(shí)現(xiàn)削弱壟斷而無(wú)需分拆等等。OFCOM最終接受了BT的建議而沒(méi)有實(shí)施拆分，但這一舉措提升了BT所面臨競(jìng)爭(zhēng)的劇烈程度，使得政府對(duì)壟斷者的管制更為嚴(yán)格——這在實(shí)現(xiàn)更有效率電信市場(chǎng)的同時(shí)，提升了BT的活力和實(shí)力。

　　而在美國(guó)，20世紀(jì)30年代出現(xiàn)了空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在這種惡劣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，為了保障新興的電信業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，根據(jù)1934年《電信法》，美國(guó)成立了聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）。美國(guó)的政治體制特征直接制約和影響著FCC的性質(zhì)和運(yùn)作。2001年9月13日，為應(yīng)對(duì)三網(wǎng)融合的要求，F(xiàn)CC將內(nèi)設(shè)的公共電信的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與有線(xiàn)電視的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并，統(tǒng)一設(shè)立了一個(gè)“競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管局”，融合后的新機(jī)構(gòu)將電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一監(jiān)管。至此，F(xiàn)CC在監(jiān)管定位和監(jiān)管政策方面有了顯著的變化。

　　以歐盟為例，各個(gè)成員國(guó)設(shè)立的管制機(jī)構(gòu)不僅獨(dú)立于企業(yè)，也獨(dú)立相關(guān)的政府部門(mén)，管制權(quán)力來(lái)源于立法，向國(guó)會(huì)等立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于頻率、碼號(hào)等管制收費(fèi)或是財(cái)政撥款。

　　上述例子都可以看到，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立和相應(yīng)立法工作的完成，是各國(guó)認(rèn)為有效管制的重要基礎(chǔ)。然而中國(guó)在電信管制機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，一直由政監(jiān)合一的政府組成部門(mén)實(shí)施電信管制，職能具有多重性而缺乏獨(dú)立性。另一方面，中國(guó)的電信管理政策最多體現(xiàn)在法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中，電信監(jiān)管運(yùn)營(yíng)沒(méi)有完全納入法制化的軌道。而從其它國(guó)家放松政策管制來(lái)看，如果缺乏科學(xué)合理的配套管制政策，在競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)權(quán)改革方面的政策推進(jìn)，可能難以達(dá)到理想的效果。[5]

　　基于上述討論,我們可以對(duì)近期出現(xiàn)的幾個(gè)放松政策管制事件進(jìn)行解讀和分析:

　　放開(kāi)虛擬運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)、引進(jìn)民資進(jìn)入

　　虛擬運(yùn)營(yíng)商的出現(xiàn)，將會(huì)給傳統(tǒng)單純的運(yùn)營(yíng)商電信市場(chǎng)的用戶(hù)數(shù)、ARPU及離網(wǎng)率等幾項(xiàng)指標(biāo)發(fā)生巨大的變化。不同國(guó)家因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)和政策監(jiān)管思路不相同，移動(dòng)虛擬運(yùn)營(yíng)商的發(fā)展?fàn)顩r有著巨大的差別。

　　從目前對(duì)歐洲和北美市場(chǎng)的觀察情況來(lái)看，大部分的移動(dòng)虛擬運(yùn)營(yíng)商采用的商業(yè)模式還是針對(duì)低端的預(yù)付費(fèi)話(huà)音或者短信市場(chǎng)。這種簡(jiǎn)單的商業(yè)模式雖然能夠幫助運(yùn)營(yíng)商以批發(fā)的方式銷(xiāo)售話(huà)務(wù)量從而更好地形成規(guī)模效應(yīng)，降低邊際成本；但卻同時(shí)可能形成對(duì)主運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)壓力從而帶來(lái)如上提到幾項(xiàng)關(guān)鍵業(yè)務(wù)指標(biāo)如ARPU及離網(wǎng)率的變化。所以這種運(yùn)營(yíng)商對(duì)這種商業(yè)模式是持非常審慎的態(tài)度的。然而如果運(yùn)營(yíng)商和虛擬運(yùn)營(yíng)商（尤其是那些在某特定領(lǐng)域內(nèi)具有非常強(qiáng)的品牌效應(yīng)和深入的服務(wù)的虛擬運(yùn)營(yíng)商）如果能夠?qū)⒀酃鈴膬r(jià)格上挪開(kāi)，而更多的去關(guān)注增值業(yè)務(wù)的話(huà)，虛擬運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)將有可能成為運(yùn)營(yíng)商一個(gè)低投入高回報(bào)的市場(chǎng)。我們可以簡(jiǎn)單看幾個(gè)例子：BoostMobile在2005年將其關(guān)注點(diǎn)放在年輕人市場(chǎng)，在一個(gè)季度內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了30萬(wàn)用戶(hù)的最快客戶(hù)增長(zhǎng)率，與此同時(shí)，因?yàn)閷?duì)push-to-talk業(yè)務(wù)的捆綁，它還成功地實(shí)現(xiàn)了預(yù)付費(fèi)業(yè)務(wù)的高ARPU。法國(guó)市場(chǎng)上的移動(dòng)虛擬運(yùn)營(yíng)商VirginMobile將其主要用戶(hù)目標(biāo)群體確定為27歲至31歲的年輕人。這一群體盡管打電話(huà)的開(kāi)支低于用戶(hù)平均水平，但他們發(fā)送短信的條數(shù)卻是平均水平的5倍，他們平均每月發(fā)送的短信數(shù)高達(dá)243條。

　　英國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商O(píng)range2011年目標(biāo)是新增達(dá)到20家移動(dòng)虛擬運(yùn)營(yíng)商。Orange期望通過(guò)這一舉措在垂直方向上深入其移動(dòng)通信市場(chǎng)。其中的例子有作為固定運(yùn)營(yíng)商的Unicom希望針對(duì)其現(xiàn)存的8萬(wàn)B2B客戶(hù)提供移動(dòng)業(yè)務(wù)；Catalyst希望提供給特定客戶(hù)群如學(xué)生、少數(shù)族裔和中小企業(yè)提工移動(dòng)話(huà)音業(yè)務(wù)；AxisTelecom則為1萬(wàn)4千名居民和商業(yè)客戶(hù)提供移動(dòng)話(huà)音業(yè)務(wù)。Orange批發(fā)業(yè)務(wù)、商業(yè)拓展和合作伙伴部門(mén)負(fù)責(zé)人MarcOverton評(píng)論道：“我們?cè)诔蔀樘摂M運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)合作伙伴方面具有很大的決心，近期完成的交易顯示了我們?cè)谶@一戰(zhàn)略指導(dǎo)思想上的成功”。

　　虛擬運(yùn)營(yíng)可能會(huì)是一種變通的非常好的有序競(jìng)爭(zhēng)方式。也就是說(shuō)，在網(wǎng)絡(luò)層面，一些相對(duì)稀缺的資源例如網(wǎng)絡(luò)、號(hào)碼資源、頻段資源等保證一定的壟斷性以確保不因?yàn)橹貜?fù)建設(shè)造成的低效率；在業(yè)務(wù)和服務(wù)層面，放開(kāi)充分的競(jìng)爭(zhēng)以確保市場(chǎng)參與者必須具備足夠的效率才能生存，這種效率的提高給客戶(hù)提供的就是實(shí)實(shí)在在低廉的價(jià)格和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

　　尤其是在3G/4G時(shí)代，隨著業(yè)務(wù)的復(fù)雜性、參與業(yè)務(wù)各方專(zhuān)業(yè)程度不斷的加深以及商業(yè)模式的不斷創(chuàng)新，運(yùn)營(yíng)商“包打一切”的傳統(tǒng)模式似乎面臨著越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，更為豐富的網(wǎng)絡(luò)拓展能力、更低的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)成本及種類(lèi)更為繁多的業(yè)務(wù)類(lèi)型為更多組織成為虛擬運(yùn)營(yíng)商成為了可能。與原先２Ｇ時(shí)代虛擬運(yùn)營(yíng)商主要做的是通過(guò)折扣價(jià)實(shí)現(xiàn)渠道的拓展不同，３Ｇ時(shí)代虛擬運(yùn)營(yíng)商可以做更多的事情。類(lèi)似廣播媒體、音樂(lè)公司、固定業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商（尤其是那些希望應(yīng)對(duì)移動(dòng)替換固定趨勢(shì)的運(yùn)營(yíng)商）和商業(yè)客戶(hù)解決方案提供商都成為了移動(dòng)虛擬運(yùn)營(yíng)的候選者。在這一市場(chǎng)上的先導(dǎo)有比如法國(guó)廣播公司ＮＲＪ（計(jì)劃投入音樂(lè)下載服務(wù)）、運(yùn)動(dòng)類(lèi)的內(nèi)容提供商ＥＳＰＮ（計(jì)劃在美國(guó)提供多媒體運(yùn)動(dòng)信息）等。我們可以看到，由于移動(dòng)虛擬運(yùn)營(yíng)商都擁有知名的品牌、強(qiáng)大的分銷(xiāo)渠道以及富有經(jīng)驗(yàn)的營(yíng)銷(xiāo)力量，而且他們當(dāng)中的一些企業(yè)自身還經(jīng)營(yíng)著一些較有特色的服務(wù)或業(yè)務(wù)，這些特色服務(wù)可以幫助虛擬運(yùn)營(yíng)商們將通信服務(wù)與運(yùn)營(yíng)商的傳統(tǒng)服務(wù)捆綁，提供給客戶(hù)更大的價(jià)值。

　　目前虛擬運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)上可能將會(huì)出現(xiàn)的情況基本上是這樣：作為市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)者的運(yùn)營(yíng)商通常會(huì)采用這個(gè)戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)特定市場(chǎng)的滲透（例如特定年齡段客戶(hù)群），或者實(shí)現(xiàn)對(duì)多媒體業(yè)務(wù)的推動(dòng)。作為市場(chǎng)跟隨者的運(yùn)營(yíng)商通常會(huì)采用廣泛拓展虛擬運(yùn)營(yíng)商的方式來(lái)蠶食市場(chǎng)份額。

　　作為政策監(jiān)管部門(mén)，特別需要改變虛擬運(yùn)營(yíng)商就是關(guān)注于低端市場(chǎng)，采用低價(jià)策略獲取市場(chǎng)份額的認(rèn)識(shí)。研究專(zhuān)業(yè)的媒體公司、內(nèi)容服務(wù)商等業(yè)務(wù)開(kāi)展中實(shí)際上價(jià)值鏈中“應(yīng)該”的主導(dǎo)環(huán)節(jié)作為虛擬運(yùn)營(yíng)商的可行性和優(yōu)劣。當(dāng)然，如果政策監(jiān)管部門(mén)對(duì)移動(dòng)虛擬運(yùn)營(yíng)商的進(jìn)入進(jìn)行管制的話(huà)，必然需要制定一系列的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，比如確定接入費(fèi)、接入條件、服務(wù)質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)等，而這些又都必須充分考慮到頻譜資源利用的有效性、入網(wǎng)許可以及移動(dòng)虛擬運(yùn)營(yíng)商的投資，其相關(guān)管制難度是很大的。

　　一般認(rèn)為，引入虛擬運(yùn)營(yíng)商政策，可能會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)商提出更多挑戰(zhàn)。其實(shí)，對(duì)行業(yè)管理者而言，該政策所提出的挑戰(zhàn)也非常高。他們需要考慮的重要問(wèn)題是，一方面如何很好協(xié)調(diào)好作為國(guó)家信息戰(zhàn)略的具體落實(shí)者的運(yùn)營(yíng)商，構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，投入足夠的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)信息戰(zhàn)略；另一方面如何通過(guò)虛擬運(yùn)營(yíng)商帶來(lái)行業(yè)活力，實(shí)現(xiàn)效率助推器的作用。這兩方面的考量，缺一不可。如果偏重于保證運(yùn)營(yíng)商利益而放松政策管制不夠，可能會(huì)造成引入虛擬運(yùn)營(yíng)商政策的無(wú)功而返；如果引導(dǎo)和監(jiān)管不足造成行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，有可能會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)短期內(nèi)的市場(chǎng)價(jià)值急劇下滑而導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展的倒退。

　　成立鐵塔公司做類(lèi)似橫向切割引起的網(wǎng)業(yè)分離探討

　　國(guó)家鐵塔公司成立消息傳出，引出了改革電信運(yùn)營(yíng)體制改革更為深入的討論。2013年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見(jiàn)》，從產(chǎn)業(yè)供給、國(guó)內(nèi)需求及市場(chǎng)環(huán)境等方面提出若干切實(shí)可行的政策建議，將信息消費(fèi)提高到國(guó)家戰(zhàn)略層面。信息行業(yè)發(fā)展時(shí)至今日，許多問(wèn)題的出現(xiàn)已經(jīng)超出了業(yè)務(wù)發(fā)展領(lǐng)域。更多時(shí)候社會(huì)面臨的是一個(gè)行業(yè)革新、如何在新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展外部環(huán)境下，充分考慮產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展階段，尋找到能夠最為充分利用社會(huì)資源的途徑。

　　支持網(wǎng)業(yè)分離的觀點(diǎn)認(rèn)為：基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)尊重自然壟斷的行業(yè)特性，而之上的服務(wù)和業(yè)務(wù)則放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。[6]這種觀點(diǎn)的一方面是為了最為充分的利用社會(huì)資源，做到對(duì)重復(fù)投資重復(fù)建設(shè)的杜絕；另一方面是為了避免從業(yè)者“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的狀況，通過(guò)打破壟斷，實(shí)現(xiàn)管道中立，開(kāi)放服務(wù)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)打造新的產(chǎn)業(yè)。這里頭可以分離的實(shí)際上還不僅僅是移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)中的基站，還有例如基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)支撐服務(wù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)技術(shù)支撐服務(wù)產(chǎn)業(yè)、內(nèi)容服務(wù)產(chǎn)業(yè)等。據(jù)筆者觀察，這種管理思路在國(guó)際上有不少電信產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家所采用。比如美國(guó)，基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)所有者和其上的業(yè)務(wù)服務(wù)提供者兩種角色是分開(kāi)的比較清晰的；即使是在基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)提供者均屬于同一公司DeutscheTelekom的德國(guó)，也需要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)中立的原則給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)接入。

　　美國(guó)非常重視構(gòu)建自由開(kāi)放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，因此在美國(guó)管制政策的設(shè)計(jì)對(duì)行業(yè)壟斷的打擊作用是明顯的——也就是非價(jià)格性的行業(yè)壁壘基本上都會(huì)第一時(shí)間采取“拆除”的思路。1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃”，鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)投資，為所有信息提供者和使用者提供開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)通道以及保障普遍服務(wù)。1996年進(jìn)而提出“新一代互聯(lián)網(wǎng)計(jì)劃”，積極扶植對(duì)新一代互聯(lián)網(wǎng)及應(yīng)用技術(shù)的開(kāi)發(fā)，以此保持美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)方面的優(yōu)勢(shì)。布什總統(tǒng)時(shí)期，美國(guó)采取了一系列的措施，其中“為新的內(nèi)容和在線(xiàn)服務(wù)提供免稅政策”體現(xiàn)出其鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與信息服務(wù)提供的指導(dǎo)思想。[7]另一方面，美國(guó)電信市場(chǎng)和世界上大多數(shù)電信市場(chǎng)一樣，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、媒體企業(yè)這些非傳統(tǒng)的市場(chǎng)勢(shì)力都紛紛進(jìn)入電信行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行列中。電信運(yùn)營(yíng)商一方面需要面對(duì)這些實(shí)力強(qiáng)大的新入者帶來(lái)的內(nèi)容運(yùn)營(yíng)、全業(yè)務(wù)捆綁等的競(jìng)爭(zhēng)，另一方面又要投入大量的力量保住自己在傳統(tǒng)市場(chǎng)升級(jí)方面的優(yōu)勢(shì)，無(wú)形之中運(yùn)營(yíng)商需要更多的密集資源保障。國(guó)家需要通過(guò)高速網(wǎng)絡(luò)建設(shè)保證對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，但又不能夠?qū)\(yùn)營(yíng)商做類(lèi)似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的安排。美國(guó)國(guó)情咨文中提到：“在接下來(lái)的5年之內(nèi)，我們將使‘企業(yè)在覆蓋美國(guó)98%的范圍內(nèi)部署下一代高速無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)—4G網(wǎng)絡(luò)’成為可能。這不僅關(guān)系到一個(gè)更快的互聯(lián)網(wǎng)和掉線(xiàn)情況更少，而且還關(guān)系到將美國(guó)每個(gè)地方與數(shù)字時(shí)代相聯(lián)系起來(lái)。”[8]這種情況下，如若不是采取網(wǎng)業(yè)分離的思路，運(yùn)營(yíng)商的角色就會(huì)比較尷尬——這和我國(guó)傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商的定位情況有所不同。在目前的情況下，我國(guó)運(yùn)營(yíng)商同時(shí)承擔(dān)了國(guó)家通信服務(wù)基本服務(wù)提供（政府機(jī)構(gòu)特性表現(xiàn)得較為明顯）和與市場(chǎng)上豐富的應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)，為客戶(hù)提供豐富的通信信息服務(wù)（企業(yè)特性表現(xiàn)得較為明顯）。這與經(jīng)歷了私有化和放松政策管制后的歐洲國(guó)家采取網(wǎng)業(yè)分離的背景情況是很不相同的。

　　我觀察到針對(duì)此消息存在一種觀點(diǎn)：這是一種變相的“壟斷”。也就是擔(dān)心國(guó)家基站公司會(huì)濫用其對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源的壟斷地位，可能會(huì)阻礙包括電信運(yùn)營(yíng)商在內(nèi)的所有提供網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)的行業(yè)參與者。這一點(diǎn)的關(guān)鍵，我認(rèn)為是在國(guó)家對(duì)基站公司的定位是否準(zhǔn)確、監(jiān)管邊界是否劃分準(zhǔn)確、管制是否到位等問(wèn)題。

　　網(wǎng)業(yè)分離在技術(shù)上還需要回答一個(gè)“網(wǎng)絡(luò)中立”的問(wèn)題。這個(gè)概念近年來(lái)由于互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)資源的大量消耗，同時(shí)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)資源的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)服務(wù)商沒(méi)有獲得相對(duì)應(yīng)的利益而成為一個(gè)熱門(mén)的討論問(wèn)題。然而其引申前的本意是“法律規(guī)定任何電話(huà)公司不得阻礙接通非本公司用戶(hù)的電話(huà)?！币簿褪钦f(shuō)，在網(wǎng)業(yè)分離這個(gè)模式中，無(wú)論基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)是誰(shuí)建設(shè)的，都需要保證給所有游戲的參與者提供一定標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)接入而不得設(shè)置阻礙。

　　哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授、“WhoControltheInternet”的作者Tim Wu稱(chēng)：我們最終所面臨的問(wèn)題是亞當(dāng)斯密曾經(jīng)面臨的，即在那些所謂“載體”或者說(shuō)是基礎(chǔ)建設(shè)--道路、溝渠、電纜、鐵路和互聯(lián)網(wǎng)--中，應(yīng)該有著特殊的運(yùn)行原則嗎？自從17世紀(jì)以來(lái)，我們就強(qiáng)烈的認(rèn)同一個(gè)觀點(diǎn)，即基本的交通和通訊網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該屬于公眾利益范圍內(nèi)，而不得對(duì)個(gè)體有所差別，因?yàn)橛刑嗟臇|西依靠與此，它催化整個(gè)產(chǎn)業(yè)。只要你還是認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)更像是一個(gè)高速公路而不是快餐店，它就應(yīng)該在它所負(fù)載的東西上保持中立。實(shí)際環(huán)境中，迫于利益追求不同，并不是所有的人都具備Tim Wu這樣開(kāi)放性的意識(shí)——又或者說(shuō)像他那樣站在第三方中立立場(chǎng)上更具有可能的不帶有預(yù)設(shè)立場(chǎng)的認(rèn)識(shí)，其實(shí)并不太容易。如果這一條判斷成立的話(huà)，作為行業(yè)管理者，需要費(fèi)些心思對(duì)這四個(gè)字進(jìn)行研究，從標(biāo)準(zhǔn)到實(shí)施中的細(xì)節(jié)，都需要有仔細(xì)的考量。

　　電信行業(yè)放開(kāi)價(jià)格管制

　　放開(kāi)價(jià)格管制有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)價(jià)格的自動(dòng)調(diào)節(jié)作用，但其中的要點(diǎn)是需要界定好自然壟斷特性業(yè)務(wù)領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的范圍，并有針對(duì)性地采取不同的管制政策。這樣能夠有利于減少垂直一體化企業(yè)在自然壟斷性領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行高價(jià)策略，而在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行低價(jià)策略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)交叉補(bǔ)貼。與此同時(shí)，價(jià)格放開(kāi)不至于影響到普遍服務(wù)的提供。例如在美國(guó)，主要的普遍服務(wù)項(xiàng)目表現(xiàn)為向低收入者提供的某些基本服務(wù)，以及向高成本地區(qū)（農(nóng)村或是偏遠(yuǎn)區(qū)域）提供服務(wù)。在考慮提供好普遍服務(wù)的基礎(chǔ)上，美國(guó)電信監(jiān)管部門(mén)對(duì)電信資費(fèi)不予管制，由運(yùn)營(yíng)商自定資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但該標(biāo)準(zhǔn)不能影響消費(fèi)者權(quán)益，不影響公共服務(wù)目標(biāo)，否則運(yùn)營(yíng)商可能會(huì)被起訴。

　　總而言之，在自然壟斷觀念、電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革等多個(gè)方面的都進(jìn)入了具體的操作階段。這些改革舉措勢(shì)必反過(guò)來(lái)對(duì)電信領(lǐng)域的意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生深刻的影響。這或許會(huì)成為未來(lái)中國(guó)電信改革歷史的重要轉(zhuǎn)折時(shí)分。

來(lái)源：labs 作 者：云晴

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