新型電信業(yè)務(wù)管制當(dāng)以社會性管制為主

　　移動互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)更加加速了整個電信業(yè)務(wù)行業(yè)的發(fā)展，市場需要什么樣的業(yè)務(wù)，應(yīng)由用戶來選，管理層部門，在如何確保用戶隱私安全、規(guī)范市場運行等基本原則上，完善頂層制度設(shè)計就好。

　　微信、微博到底是不是電信業(yè)務(wù)？這些被傳統(tǒng)電信運營商視為洪水猛獸的移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用到底應(yīng)該如何監(jiān)管？

　　中國的行業(yè)監(jiān)管部門最近開始小心謹(jǐn)慎的尋找回答這個問題的方案——工信部近日發(fā)布《試辦新型電信業(yè)務(wù)管理辦法》（公開征求意見稿，以下簡稱管理辦法）。以備案管制的方式向新業(yè)務(wù)的創(chuàng)新伸出了有形之手。

　　但是對新型電信業(yè)務(wù)的管制如何在創(chuàng)新與公平之間兼顧平衡，則是決定管制政策能否成功的關(guān)鍵。

　　新型電信業(yè)務(wù)的界定因循傳統(tǒng)會造成管制的不確定性

　　工信部在管理辦法中對新型電信業(yè)務(wù)的界定是在《電信業(yè)務(wù)分類目錄》未列出的電信業(yè)務(wù)。

　　按照管理辦法的定義，有兩類新型電信業(yè)務(wù)：

　　1）新型的公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送、基本話音通信服務(wù)

　　2）新型的電信與信息服務(wù)的新業(yè)務(wù)

　　這兩類的劃分是按照擁有基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)牌照或者增值電信業(yè)務(wù)牌照的不同以及是否建設(shè)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)或者利用基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)的不同作為依據(jù)。

　　在完成基礎(chǔ)性的劃分之后，在對具體新型電信業(yè)務(wù)的認(rèn)定上，還需要由電信管理部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行相機(jī)選擇的判斷。

　　如此劃分，對行業(yè)管理部門來說，又會陷入先有雞還是先有蛋的境地：移動互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)對傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)的替代性競爭，到底是不是應(yīng)該納入基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)管制？沒有基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)牌照的運營商如果提供與傳統(tǒng)電信的話音和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)相同功用的增值業(yè)務(wù)，到底應(yīng)該比照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管制？

　　這兩個基礎(chǔ)性的問題難以回答的根本癥結(jié)在于對業(yè)務(wù)的分類還是按照基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的所有權(quán)屬作為核心依據(jù)。

　　之所以傳統(tǒng)電信運營商需要進(jìn)行嚴(yán)格的市場進(jìn)入管制，除了電信網(wǎng)絡(luò)本身全程全網(wǎng)的自然技術(shù)特征之外，另一個重要原因是其規(guī)模龐大的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運營投資，以及漫長的投資回收周期。

　　所以全球的電信管制部門都設(shè)定了嚴(yán)格的基礎(chǔ)電信運營牌照發(fā)放制度。

　　但是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用以及智能終端的發(fā)展和普及，越來越多的廠商可以使用新的技術(shù)紅利，利用已經(jīng)存在的優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)開展各種業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。

　　在這個創(chuàng)新的過程中，一個重要的創(chuàng)新趨勢則是對傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)的替代創(chuàng)新。由于傳統(tǒng)電信運營商已經(jīng)建設(shè)了高質(zhì)量的基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)，并且承擔(dān)著行業(yè)監(jiān)管部門的嚴(yán)格網(wǎng)絡(luò)服務(wù)質(zhì)量一致性管控。而新的互聯(lián)網(wǎng)廠商則無需承擔(dān)傳統(tǒng)電信運營商的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運營成本，即使新創(chuàng)新的替代性競爭業(yè)務(wù)，在長期服務(wù)承諾和服務(wù)質(zhì)量上，也不受到監(jiān)管部門的管制。

　　所以這些替代性的新型業(yè)務(wù)在與傳統(tǒng)電信運營商競爭的時候，就面臨著低成本的優(yōu)勢。

　　傳統(tǒng)電信公司面臨著輕資產(chǎn)的互聯(lián)網(wǎng)公司的替代性業(yè)務(wù)競爭，比如前一段時間抄的沸沸揚揚的微信收費之爭，本質(zhì)上是電信運營商意識到傳統(tǒng)語音和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)可能會受到微信這樣的業(yè)務(wù)沖擊，而自身囿于體制原因又沒有足夠的靈活性與互聯(lián)網(wǎng)公司展開直接的有優(yōu)勢的競爭。

　　顯然，依然按照牌照與網(wǎng)絡(luò)所有權(quán)歸屬的不同，區(qū)分新型電信業(yè)務(wù)管制政策，就顯得不合時宜?；蛘哒f并不能解決新型電信業(yè)務(wù)對傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)替代所帶來的紛爭。

　　筆者曾經(jīng)提出，對新型電信業(yè)務(wù)界定要按照對用戶提供的最終服務(wù)形態(tài)和服務(wù)內(nèi)容上來考慮，比如可以參考芬蘭電信管制當(dāng)局對VoIP的認(rèn)定，其認(rèn)為Skype的Skype In和Skype Out具有通信服務(wù)特征，只要使用芬蘭電信網(wǎng)絡(luò)可以視為在芬蘭運營公用電信服務(wù)。并把Skype In納入監(jiān)管范圍。

　　新型電信業(yè)務(wù)創(chuàng)新的公平管制需要一視同仁

　　在管理辦法中，基礎(chǔ)電信運營商要遵循平等、非歧視性、非排他性和協(xié)商一致原則為新型電信業(yè)務(wù)試辦者提供同等的新業(yè)務(wù)的程序、期限、價格等條件。

　　主要是為了防止基礎(chǔ)電信運營商抑制與自己的業(yè)務(wù)有競爭性的業(yè)務(wù)的試辦。從管理的角度，這是假設(shè)基礎(chǔ)電信運營商會利用自己的網(wǎng)絡(luò)或者業(yè)務(wù)的市場壟斷地位損害業(yè)務(wù)創(chuàng)新。

　　但是另一方面，如果缺少對新型電信業(yè)務(wù)試辦者的不公平競爭的管制，比如在價格競爭上采取免費的方式或者市場定價遠(yuǎn)低于成本定價的方式，必然會是的基礎(chǔ)電信運營商與試辦者之間難以協(xié)商一致。

　　最終的結(jié)果必然是“與基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者協(xié)商后不能達(dá)成一致的，可以申請電信管理機(jī)構(gòu)予以協(xié)調(diào)。”

　　如果政策的出發(fā)點是抑制基礎(chǔ)電信運營商的創(chuàng)新，那么這個制度設(shè)計是合理的，但是顯然這種初衷忽視了創(chuàng)新激勵的公平性。

　　我們知道，之所以互聯(lián)網(wǎng)廠商在業(yè)務(wù)創(chuàng)新上有更好的績效表現(xiàn)，很重要的原因是互聯(lián)網(wǎng)廠商受到來自行業(yè)監(jiān)管部門更少的管制、更低的業(yè)務(wù)質(zhì)量管理要求。例如同樣的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，對電信運營商提供的，工信部就會受理來自客戶的投訴并會協(xié)調(diào)電信運營商處理，但是對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)則不會有這樣的運營成本存在。

　　更為關(guān)鍵的是，新型電信業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，可能會對電信運營商的傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)產(chǎn)生直接性的替代，但是在核心業(yè)務(wù)功能上，新型電信業(yè)務(wù)如果并非把被替代的傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)功能作為核心，而只是作為吸引用戶的賣點之一，就像微信的免費語音服務(wù)。

　　在這種情況下，除非有強(qiáng)力的行政力量介入，否則很難再競爭雙方之間達(dá)成一致。

　　主要原因在于在面臨競爭時，傳統(tǒng)電信運營商和試辦者面臨不同的管制政策環(huán)境、運營成本，這種缺乏一致的管制政策是造成不公平市場競爭的關(guān)鍵。

　　這種管制的后果在于，如果處于市場壟斷地位的傳統(tǒng)電信運營商意識到很難再新型電信業(yè)務(wù)創(chuàng)新上與試辦者處于同等的競爭地位，那么它自然會采取技術(shù)和業(yè)務(wù)的競爭工具，阻礙試辦者開辦新的業(yè)務(wù)，并通過謀求與政策制定者的直接對話——即由政策制定者出面進(jìn)行協(xié)調(diào)的方式換取時間或者其他利益交換。

　　顯然，這種拖延或者交換不會對試辦者帶來好處，更與管理辦法開宗明義所說的引導(dǎo)新型電信業(yè)務(wù)的發(fā)展初衷相違背。

　　移動互聯(lián)網(wǎng)時代新型業(yè)務(wù)管制需要向社會性管制轉(zhuǎn)變

　　筆者認(rèn)為，當(dāng)前行業(yè)管理部門對電信行業(yè)的管制還主要是停留在經(jīng)濟(jì)管制的目標(biāo)上，暨側(cè)重于通過管制提高效率，而對公平則傾注了較少的注意力。

　　電信和移動互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展到今天，行業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活力已經(jīng)通過充分的市場競爭得以充分的釋放。因此，行業(yè)管理部門的管制應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)性管制向社會管制轉(zhuǎn)變。

　　社會性管制，就需要行業(yè)管理部門管制當(dāng)局更加注重社會和市場公平，而不是經(jīng)濟(jì)效率。這主要是要發(fā)揮有形之手在應(yīng)對市場失靈上的效力。社會性管制的本質(zhì)是在基礎(chǔ)電信運營商和試辦者在面向用戶提供相同的服務(wù)時，既要面臨平等一致的政策環(huán)境，也是為了確保真正的用戶權(quán)益。

　　社會性管制的主要內(nèi)容筆者認(rèn)為需要側(cè)重于業(yè)務(wù)質(zhì)量的管制、市場公平競爭的底線、普遍服務(wù)承諾長期機(jī)制、信息安全、用戶隱私保護(hù)、廠商與用戶之間信息不對稱等社會性目標(biāo)的管制。

　　結(jié)束語：新型業(yè)務(wù)試辦更需要管制理念試辦

　　移動互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)正在顛覆傳統(tǒng)電信產(chǎn)業(yè)，一些行業(yè)邊界開始消融，如果固守老思路老觀念，顯然會成為時代的落伍者。行業(yè)管理部門積極的開始介入新的業(yè)務(wù)管理，對于規(guī)范行業(yè)發(fā)展促進(jìn)有序競爭，提高社會福利是一個好消息。更進(jìn)一步，隨著新業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，管制理念和制度的創(chuàng)新恐怕更為迫切，尤其是以促進(jìn)公平為主的社會性管制理念，就更為重要。

　　畢竟，市場需要什么樣的業(yè)務(wù)，是由用戶說了算，管理層無需操心太多，但是在如何確保用戶隱私安全等基本權(quán)益上，則需要注重頂層制度設(shè)計，以遏制資本力量的不規(guī)矩之手。

來源：鈦媒體

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