《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》說(shuō)明

　　為適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變需要,進(jìn)一步規(guī)范食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)行使行政處罰權(quán),建立統(tǒng)一有效的行政執(zhí)法體系,在原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局令第1號(hào)《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》的基礎(chǔ)上,國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局以下簡(jiǎn)稱總局組織起草了《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》。

　　一、起草過(guò)程

　　起草工作從2013年7月開(kāi)始。在充分調(diào)研執(zhí)法過(guò)程中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上,總局借鑒《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》、《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》等相關(guān)規(guī)章,以原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局令第1號(hào)《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》為藍(lán)本,起草了《規(guī)定》初稿。經(jīng)充分吸納各方意見(jiàn)和建議、反復(fù)修改,形成本《規(guī)定》,并于2014年3月14日經(jīng)總局局務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。

　　二、基本框架

　　本《規(guī)定》共八章六十一條,基本框架如下:

　　第一章“總則”共5條,包括目的和依據(jù)、適用范圍、處罰原則、公民權(quán)利、處罰監(jiān)督制度等。

　　第二章“管轄”共11條,包括地域管轄、級(jí)別管轄、管轄權(quán)爭(zhēng)議、指定管轄、移送管轄、移送司法、委托執(zhí)法、協(xié)查義務(wù)、撤銷許可證照的事權(quán)劃分及程序等。

　　第三章“立案”共3條,包括案件受理、立案條件、回避原則等。

　　第四章“調(diào)查取證”共15條,包括調(diào)查取證的一般要求、筆錄制作要求、證據(jù)的范圍和要求、境外證據(jù)、證據(jù)保全、查封扣押、當(dāng)事人不配合的處理、樣品抽驗(yàn)、調(diào)查終結(jié)以及責(zé)令改正等。

　　第五章“處罰決定”共10條,包括案件合議、行政處罰事先告知、聽(tīng)證程序、行政處罰的審批、重大、復(fù)雜案件集體討論、行政處罰的作出、沒(méi)收的程序等一般程序以及簡(jiǎn)易程序的適用范圍、程序?qū)嵤?、案件備案等?/p>

　　第六章“送達(dá)”共4條,包括送達(dá)的一般要求、留置送達(dá)、代為送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)等。

　　第七章“執(zhí)行與結(jié)案”共8條,包括行政處罰的執(zhí)行、行政處罰的停止執(zhí)行、罰款收繳要求、當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的一般原則及其例外、罰款的繳付、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、行政處罰結(jié)案報(bào)告等。

　　第八章“附則”共5條,包括名詞解釋、執(zhí)法文書(shū)的印制、施行日期等。

　　三、修改的重點(diǎn)內(nèi)容

　　一適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革需要,滿足適用性要求。

　　將原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局令第1號(hào)《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》的適用范圍擴(kuò)展到食品、保健食品、藥品、化妝品和醫(yī)療器械。明確縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以在法定權(quán)限內(nèi)委托符合《行政處罰法》第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。明確縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)域設(shè)置的食品藥品監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu),依照法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,行使行政處罰權(quán)。

　　二解決執(zhí)法實(shí)踐難題,增加規(guī)章可操作性。

　　明確協(xié)助調(diào)查的時(shí)限,解決協(xié)查辦案不力問(wèn)題。規(guī)定立案前調(diào)查或者檢查過(guò)程中依法取得的證據(jù),可以作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù),明確證據(jù)的法律效力。針對(duì)國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡、各地執(zhí)法現(xiàn)狀差異大問(wèn)題,規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際情況制定本規(guī)定的實(shí)施細(xì)則,可以參照總局制定的文書(shū)格式范本制定本行政區(qū)域行政處罰所適用的文書(shū)格式并自行制作。

　　三與相關(guān)法律法規(guī)要求對(duì)接,對(duì)辦案有關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行制度更新。

　　增加行政執(zhí)法和刑事司法銜接的規(guī)定,明確食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)在查處案件時(shí),發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)的程序和材料要求。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》增加境外證據(jù)要求。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》,參照《中華人民共和國(guó)民事訟訴法》有關(guān)規(guī)定,增加當(dāng)事人不配合行政執(zhí)法的應(yīng)對(duì)措施。

　　四、需要說(shuō)明的問(wèn)題

　　一關(guān)于如何處理“四品一械”監(jiān)管共性與個(gè)性的問(wèn)題。

　　如何將原先各自獨(dú)立的食品、保健食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械行政處罰相關(guān)規(guī)定進(jìn)行有機(jī)整合,是立法技術(shù)需要解決的難題。

　　我們的做法是:首先根據(jù)行政處罰法,找出“四品一械”行政處罰活動(dòng)的共性,進(jìn)一步理順行政處罰程序。其次針對(duì)“四品一械”監(jiān)管中各具特色的環(huán)節(jié),在規(guī)定中進(jìn)行概括性規(guī)定。如關(guān)于“樣品的抽驗(yàn)”,由于實(shí)踐中食品和藥品抽驗(yàn)的具體要求不同,在本《規(guī)定》中僅做原則性要求,食品藥品監(jiān)督執(zhí)法人員調(diào)查違法事實(shí),需要抽取樣品檢驗(yàn)的,應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)督抽驗(yàn)的有關(guān)規(guī)定抽取樣品。再如關(guān)于“查封扣押適用情形”,由于食品安全法、藥品管理法、醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例以及國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品的特別規(guī)定等法律法規(guī)對(duì)查封扣押適用情形的規(guī)定不同,在本《規(guī)定》中僅簡(jiǎn)要概括:經(jīng)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)分管負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以依法采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。

　　二關(guān)于委托執(zhí)法的問(wèn)題。

　　目前,各地食品藥品執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式、人員編制等情況存在很大差異,有公務(wù)員編制,有參照公務(wù)員管理的事業(yè)編制,還有事業(yè)編制。由于事業(yè)單位工作人員不是行政機(jī)關(guān)工作人員,不具有行政處罰法意義上的處罰主體資格,各地往往通過(guò)當(dāng)?shù)鼐庌k在三定方案中明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé),由當(dāng)?shù)卣ㄖ妻k統(tǒng)一發(fā)放執(zhí)法證,以解決委托執(zhí)法的問(wèn)題,這樣做程序復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)。

　　根據(jù)《行政處罰法》第十八條,行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定,可以在其法定職權(quán)內(nèi)委托符合《行政處罰法》第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。本《規(guī)定》符合行政處罰法對(duì)委托執(zhí)法法規(guī)性文件層級(jí)的要求,可以規(guī)定執(zhí)法權(quán)的委托。因此,規(guī)定了縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以在法定權(quán)限內(nèi)委托符合行政處罰法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰,而不需再經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)鼐庌k和法制辦發(fā)布文件再次委托。

　　三關(guān)于授權(quán)執(zhí)法的問(wèn)題。

　　根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2013〕18號(hào)文件精神,縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立食品藥品監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。但對(duì)于派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán),目前只有《藥品管理法實(shí)施條例》第八十條規(guī)定派出機(jī)構(gòu)有權(quán)作出警告、罰款、沒(méi)收違法生產(chǎn)銷售的藥品和違法所得的行政處罰,食品、醫(yī)療器械、化妝品方面均沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)。

　　依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第二十條和《行政復(fù)議法》第十五條第一款第二項(xiàng),行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下,以自己的名義作出具體行政行為,當(dāng)事人不服提起訴訟或復(fù)議的,以該行政機(jī)關(guān)為被告,向該行政機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

　　由此可見(jiàn),除《行政處罰法》第十七條規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”外,規(guī)章也可以授權(quán)。因此,本《規(guī)定》明確了縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)域設(shè)置的食品藥品監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu),依照法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,行使行政處罰權(quán)。

　　同時(shí)需要指出的是,《行政處罰法》第十七條對(duì)授權(quán)執(zhí)法進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定,目的是規(guī)范執(zhí)法主體資格,避免不適合的主體執(zhí)法、亂執(zhí)法。因此,本《規(guī)定》執(zhí)行過(guò)程中,派出機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)派出機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的管理,防止亂執(zhí)法、不規(guī)范執(zhí)法行為,避免損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。

　　四關(guān)于案件核審制度的問(wèn)題。

　　為強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督,促進(jìn)依法行政,在征求意見(jiàn)過(guò)程中,有部分基層監(jiān)管部門(mén)提出,在采用一般程序的行政處罰案件作出行政處罰決定之前,增加由該部門(mén)法制機(jī)構(gòu)對(duì)案件進(jìn)行核審的程序,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正越權(quán)辦案、違反程序、處罰不當(dāng)?shù)葓?zhí)法過(guò)錯(cuò)。經(jīng)慎重研究,考慮到法制機(jī)構(gòu)在做出行政處罰之前就介入案件,將可能影響其在聽(tīng)證程序或行政復(fù)議中的中立性,目前,各地對(duì)案件核審制度的執(zhí)行情況不一,國(guó)務(wù)院法制辦內(nèi)部對(duì)此也有不同意見(jiàn)。因此,《規(guī)定》沒(méi)有對(duì)此做出強(qiáng)制性規(guī)定,各地方監(jiān)管部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際情況,采取靈活措施,如在執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置審核部門(mén)或者人員,進(jìn)行案件核審,也可以達(dá)到提高辦案效率和質(zhì)量的目的。

　　五關(guān)于執(zhí)法文書(shū)的問(wèn)題。

　　隨著執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展變化,行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不斷調(diào)整、優(yōu)化和完善。為保障行政處罰執(zhí)法文書(shū)的適用性和可操作性,在《規(guī)定》修訂過(guò)程中,我們改變過(guò)去將執(zhí)法文書(shū)作為規(guī)章附件的做法,規(guī)章正文僅是行政處罰的程序性規(guī)定,不規(guī)定執(zhí)法文書(shū)的具體名稱、種類、內(nèi)容等,規(guī)章發(fā)布后,將執(zhí)法文書(shū)作為規(guī)范性文件單獨(dú)印發(fā)。

來(lái)源：國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局

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