食品安全法大修：大幅提高消費者賠償標準

　　此次食品安全法的修改，更加突出了生產(chǎn)經(jīng)營者的懲罰力度、監(jiān)督管理者的問責(zé)力度、受損消費者的保護力度

　　日前，食品安全法修訂草案提交十二屆全國人大常委會第九次會議審議。這將是食品安全法自2009年通過以來，首次進入法律修改程序，草案從現(xiàn)行法律的104條增加到159條。

　　草案堅持“重典治亂”，不但大幅提高企業(yè)違法成本，還對失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實行最嚴肅問責(zé)。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海在接受法治周末記者采訪時建議，食品安全法應(yīng)當(dāng)從正反兩方面來強化問責(zé)機制：從正面細化法治監(jiān)管、透明監(jiān)管、勤勉監(jiān)管、終身問責(zé)的行為規(guī)則，從反面強化監(jiān)管者拒絕或怠于監(jiān)管、玩忽職守、濫用職權(quán)的法律責(zé)任，包括行政處分與刑事責(zé)任?！氨O(jiān)管者給國家和消費者造成損害的，還要以全部個人財產(chǎn)為限承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

　　此次食品安全法的修改，更加突出了對生產(chǎn)經(jīng)營者的懲罰力度、監(jiān)督管理者的問責(zé)力度、受損消費者的保護力度。

　　6月23日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局局長張勇受國務(wù)院委托向全國人大常委會作草案說明時介紹，草案綜合運用民事、行政、刑事等手段，對違法生產(chǎn)經(jīng)營者實行最嚴厲處罰，對失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實行最嚴肅問責(zé)，對違法作業(yè)的檢驗機構(gòu)等實行最嚴格追責(zé)。

　　人大代表強烈要求修法

　　劉俊海在接受記者采訪時表示，2009年通過的食品安全法提高了食品安全標準，規(guī)范了商家經(jīng)營行為，保護了消費者權(quán)益，推動了食品安全狀況企穩(wěn)?！暗卮笫称钒踩[患依然存在，公眾消費信心依然低迷，食品業(yè)誠信株連現(xiàn)象依然普遍?！?/p>

　　目前，食品安全法實施工作仍然面臨一些挑戰(zhàn)，包括食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和誠信基礎(chǔ)薄弱、基層監(jiān)管能力薄弱、配套制度和標準體系建設(shè)不夠健全、食品安全責(zé)任不夠適應(yīng)等。

　　第十一屆全國人大常委會兩次開展食品安全法執(zhí)法檢查之后，發(fā)現(xiàn)我國食品安全領(lǐng)域仍然有不少問題，隨即提出了修法建議。第十二屆全國人大常委會換屆后，結(jié)合代表議案和建議的審議、辦理工作，多次與國務(wù)院相關(guān)部門就食品安全法的修訂工作進行溝通。

　　2013年10月10日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局向國務(wù)院報送了《中華人民共和國食品安全法修訂草案送審稿》，并公開向社會征集修改意見。

　　2014年6月6日，全國人大教科文衛(wèi)委員會召開了第十五次會議進行審議，有19位委員發(fā)言，對食品安全法修訂表達了高度關(guān)注。據(jù)媒體統(tǒng)計，僅十二屆全國人大以來，全國人大代表就提出了13件關(guān)于修改食品安全法的議案，強烈要求修法。

　　中國政法大學(xué)社會法研究所所長趙紅梅教授在接受法治周末記者采訪時表示，此次食品安全法的修訂主要基于以下幾點原因考慮：

　　第一，食品安全法當(dāng)時出臺的背景，很大程度上是為了應(yīng)對“三聚氰胺”這一事件，盡管有很多突破，但也留下了一些遺憾。第二，食品安全狀況堪憂，惡性事件頻發(fā)，需要進一步完善法律來制約。第三，近些年在制度上有一些突破，需要食品安全法來呼應(yīng)。例如，此次草案中的“約談制度”，就是對于反壟斷法一個很好的制度借鑒。

　　趙紅梅認為，此次修法有多處亮點與關(guān)注點：

　　第一，強化了政府的職能。政府的監(jiān)管責(zé)任有所強化，這有利于提高政府的責(zé)任感，但同時也要考慮，在行政許可強化之后如何避免可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租，在行政處罰標準提高之后如何避免“官商勾結(jié)”，這些現(xiàn)象都要警惕。

　　第二，強化了企業(yè)責(zé)任的落實。第一，增加了食品安全管理人員職業(yè)資格制度。第二，建立了食品追溯管理制度。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈中后位對前位的監(jiān)督，依靠企業(yè)與企業(yè)之間的制約來實現(xiàn)監(jiān)督，避免了政府監(jiān)管企業(yè)產(chǎn)生腐敗的可能性。

　　第三，食品安全責(zé)任強制保險制度。食品安全有其特殊性，有時候給消費者造成的損害并不會馬上顯現(xiàn)出來。修訂草案送審稿第六十五條規(guī)定，國家建立食品安全責(zé)任強制保險制度，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定投保食品安全責(zé)任強制保險。這種保險制度既能分散食品企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，也能讓消費者在發(fā)生事故時得到應(yīng)有賠償。

　　第四，草案規(guī)定第三方平臺提供者應(yīng)對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進行實名登記并明確其管理責(zé)任。這一點的規(guī)定有利于維護消費者利益，但仍然有不合理之處?！百徫锞W(wǎng)站的定位是經(jīng)營者還是規(guī)則制定者？這一點應(yīng)當(dāng)分清楚。其實，他們也在積極進行管理，如果規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任，對于他們而言也不公平?！?/p>

　　生產(chǎn)經(jīng)營者是安全第一責(zé)任人

　　此次食品安全法修訂草案，將“食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人”明確寫入。這一規(guī)定，將食品安全責(zé)任直指生產(chǎn)經(jīng)營者。

　　修訂草案規(guī)定，對在食品中添加有毒有害物質(zhì)等性質(zhì)惡劣的違法行為，草案規(guī)定可直接吊銷許可證，并處以最高為貨值金額30倍的罰款，遠遠高于現(xiàn)行食品安全法5-10倍的處罰標準。同時，對明知從事上述嚴重違法行為，仍為其提供生產(chǎn)場所或者向其銷售違禁物質(zhì)的主體，也面臨最高20萬元的罰款。

　　參與起草的專家組成員、中央財經(jīng)大學(xué)食品安全法研究中心主任高秦偉指出，加大處罰力度的出發(fā)點是好的，但仍然需要有一些細則。比如針對小商販的可操作性不強，容易造成“上有政策下有對策”；同時，也有一些企業(yè)提出，食品有問題未必都是企業(yè)故意造成的，只靠處罰不能解決所有食品安全問題。

　　草案第一百三十五條規(guī)定，被吊銷食品生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)許可證的單位，其直接負責(zé)的主管人員和食品安全管理人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的管理工作。

　　此外，草案規(guī)定，違法經(jīng)營受到刑事處罰或者開具虛假報告受到開除處分的，終身禁止從事食品檢驗工作；因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。

　　大幅提高消費者賠償標準

　　食品安全違法成本較低，一直被認為是導(dǎo)致我國食品安全違法問題屢禁不止的重要原因之一。

　　食品安全法第九十六條規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。

　　中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副教授吳景明告訴記者，這是對廣大消費者利益極大的損害?！拔屹I包方便面吃壞以后，賠償給我十包方便面的錢，這樣的違法成本太低了。這是把侵權(quán)行為作為違約來處理的，應(yīng)該糾正為‘全部損失上加十倍’?！?/p>

　　此次的草案將這部分內(nèi)容修改為：生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。賠償金額不足一千元的，賠償一千元。

　　劉俊海建議，食品安全的懲罰性賠償不局限于十倍，而是上不封頂，“否則一個幾元錢的食品，消費者再打官司也可能賠錢，會陷入‘為了追回一只雞、必須殺掉一頭牛’的困境”。

　　劉俊海認為，食品安全法必須貫徹雙升雙降的原則：提升經(jīng)營者的失信成本，降低其失信收益，確保失信成本大幅高于失信收益；提升消費者的維權(quán)收益，降低其維權(quán)成本，確保維權(quán)收益大幅高于維權(quán)成本。

　　設(shè)置監(jiān)管“高壓線”

　　“食品安全事件頻發(fā)的主要因素是監(jiān)管缺失、懈怠監(jiān)管、消極監(jiān)管、被動監(jiān)管、事后監(jiān)管?！眲⒖『Ｔ诮邮芊ㄖ沃苣┯浾卟稍L時表示。

　　劉俊海認為，在重大食品安全事件中，很少有公務(wù)人員被問責(zé)。即使偶有被問責(zé)者，也會在民怨平復(fù)后悄然復(fù)出。吳景明也對現(xiàn)在的問責(zé)制度提出了批評，“出事后免職的官員，銷聲匿跡以后在另一個地方又起來了，而且比原來的位置還好，比原來的級別還高，這種問責(zé)起不到任何作用”。

　　這種被專家看來軟弱的問責(zé)機制，在食品安全法修改后將被改變。

　　草案第三條明確規(guī)定：食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治，建立最嚴格的監(jiān)督管理制度。

　　草案細化并加重了對失職地方政府負責(zé)人和食品安全監(jiān)管人員的處分。據(jù)張勇介紹，將增設(shè)地方政府主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職的條款；設(shè)置監(jiān)管“高壓線”，對有瞞報、謊報重大食品安全事故等三種行為的，直接給予開除處分。

　　國家糧食局標準質(zhì)量中心原高級工程師謝華民在接受法治周末記者采訪時表示，草案在強化地方政府食品安全屬地管理責(zé)任的同時，也應(yīng)該明確賦予地方政府從嚴管理食品安全的權(quán)力。

　　“提升普通消費者的話語權(quán)”

　　草案規(guī)定，監(jiān)管部門應(yīng)接受咨詢、投訴、舉報，對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。鼓勵媒體對食品安全違法行為進行輿論監(jiān)督，有關(guān)食品安全的宣傳報道應(yīng)客觀、真實、公正，任何單位和個人不得編造、散布虛假食品安全信息。

　　中國社科院編審邢東田在接受記者采訪時稱，現(xiàn)在光靠政府監(jiān)管并不夠，消費者每個人都應(yīng)該對食品負責(zé)。國家應(yīng)該在法律方面給消費者創(chuàng)造條件，消費者發(fā)現(xiàn)問題之后的投訴，能夠方便快速地得到政府支持，“如果這些問題解決的話，我覺得對食品安全的監(jiān)管會起到很大的作用”。

　　劉俊海認為，當(dāng)前大多數(shù)食品安全標準片面反映了食品行業(yè)的利益訴求，而很少考慮消費者的利益與感受。要建立最嚴格的食品安全標準制度，必須確立開門立標、民主立標、透明立標的新機制，提升普通消費者在立標程序中的話語權(quán)，增強標準的安全性、科學(xué)性、合理性與公平性。

　　謝華民在接受記者采訪時表示：“好多政府征求意見就掛在自己的網(wǎng)站上，然后也沒人轉(zhuǎn)載，大家也根本就不知道?！闭畱?yīng)該在征求意見環(huán)節(jié)廣泛宣傳，提高民眾對食品安全問題的參與度。

　　對于修訂草案，有專家認為還有不足之處。趙紅梅認為，此次修訂對于公益訴訟的規(guī)定沒有實現(xiàn)應(yīng)有的突破。公益訴訟的很多訴訟請求，與行政處罰是很接近的。例如，行政處罰中有關(guān)于“責(zé)令停產(chǎn)”的規(guī)定，公益訴訟也可以提出這樣的訴訟請求，而這一請求是具體的消費者無法提出的。而且，與政府特定的監(jiān)管部門相比，公益訴訟主體是不確定的，這個對于違法企業(yè)來說，也不容易實現(xiàn)權(quán)力尋租。

　　趙紅梅認為，食品安全法的修改在理論認識上仍然存在問題。“一個法律的修改，還是要回歸到生活本身。我們的法律只是強調(diào)行政執(zhí)法和引導(dǎo)消費者單獨維權(quán)，而沒有將監(jiān)督權(quán)真正落到實處。例如，消費者在發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者存在賣假行為時，有權(quán)利糾正經(jīng)營者的行為，并長時間進行監(jiān)督。與單純的獲取賠償相比，這樣的行為更有利于維護更多消費者的權(quán)益?！?/p>

來源：法治周末 蒲曉磊

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