試析我國(guó)食品安全法律體系之構(gòu)建

　　隨著工業(yè)化發(fā)展，食品安全成為一個(gè)世界性難題，近年來，我國(guó)食品安全事件頻發(fā)，三聚氰胺毒奶粉事件、農(nóng)藥殘留、轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品、老酸奶、地溝油等事件所暴露出來的問題，使得廣大消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)逐漸失去信心，對(duì)國(guó)家食品安全監(jiān)管機(jī)制的有效性也產(chǎn)生了強(qiáng)烈的質(zhì)疑，迫切希望國(guó)家能夠重新構(gòu)建完善的食品安全法律體系，以保障老百姓的身體健康。

　　一、食品的界定

　　對(duì)食品范圍的界定直接決定了監(jiān)管的范圍，我國(guó)《食品安全法》第99條規(guī)定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。”《歐盟有關(guān)食品安全監(jiān)管的第178/2002號(hào)指令》第2條規(guī)定：“食品（或食物）是指任何加工、部分加工或未加工，旨在或者可以合理期待供人攝取的物質(zhì)或者產(chǎn)品?！称贰嬃?、口香糖，及在加工、準(zhǔn)備或者處理過程中摻入食物中任何含有水的物質(zhì)?！倍度毡臼称钒踩痉ā返?條規(guī)定：“食品是指除《藥事法》規(guī)定的藥品、準(zhǔn)藥品以外的所有飲食物。”可見跟歐盟和日本的食品概念相比較，我國(guó)對(duì)食品所做的法律界定范圍較窄。依照《食品安全法》對(duì)食品范圍的界定，半成品將被排除在食品范圍，而且“既是食品又是藥品的物品”都包括哪些，范圍并不明確，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中有很多保健品雖被納入食品范疇，但卻在宣傳中大肆渲染治療功能。我國(guó)可借鑒歐盟關(guān)于食品的定義，在后續(xù)立法中完善對(duì)食品概念的界定。

　　二、我國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀

　　對(duì)食品安全實(shí)行“從農(nóng)田到餐桌”的監(jiān)管理念是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)《食品安全法》重新架構(gòu)了食品安全監(jiān)管體制，對(duì)食品安全進(jìn)行全方位的監(jiān)管，涉及了產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、消費(fèi)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條。但是，《食品安全法》及其《實(shí)施細(xì)則》的出臺(tái)并未解決食品安全監(jiān)管體系所存在的問題，相關(guān)立法所發(fā)揮出來的效果也不盡人意，其中原因值得探究。

　　（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題

　　我國(guó)食品監(jiān)管實(shí)施的是多部門分段監(jiān)管模式，食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)研究部署統(tǒng)籌指導(dǎo)督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任；衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)綜合監(jiān)督、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故；農(nóng)業(yè)行政部門對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)施監(jiān)督管理；質(zhì)量監(jiān)督部門對(duì)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督管理；工商行政管理部門對(duì)食品流通環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督管理；食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理；商務(wù)、出入境檢驗(yàn)檢疫部門分別對(duì)食品流通環(huán)節(jié)、食品進(jìn)出口實(shí)施監(jiān)督管理。我國(guó)目前這種多頭監(jiān)管、分段管理很容易導(dǎo)致職能交叉和監(jiān)管真空，產(chǎn)生相互推諉責(zé)任的情況，出現(xiàn)“數(shù)個(gè)部門不能保證一個(gè)食品安全”的局面。

　　（二）食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)滯后

　　“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，監(jiān)管的主要依據(jù)——食品標(biāo)準(zhǔn)就有2000多個(gè)，涉及安全標(biāo)準(zhǔn)的有500多個(gè)，僅2010年有關(guān)部門就制定、發(fā)布新的食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)95項(xiàng)，而即使這么多的標(biāo)準(zhǔn)仍然受到人們的批評(píng)，因?yàn)檫€有許多標(biāo)準(zhǔn)沒有制定出來或不完善。”由此可見目前我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)特點(diǎn)：其一是諸多食品的統(tǒng)一安全標(biāo)準(zhǔn)尚未形成，復(fù)雜多樣的食品安全標(biāo)準(zhǔn)給監(jiān)管帶來了一定的難度，各監(jiān)管部門各自執(zhí)行現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏協(xié)調(diào)，沖突較嚴(yán)重；其二，我國(guó)目前的食品標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，農(nóng)藥殘留物限量、污染物限量、食品添加劑限量等許多指標(biāo)均低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。這一方面反映出我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)較低，不足以保障消費(fèi)者人身健康，另一方面導(dǎo)致了出口受限。

　　（三）法律制度不完善

　　我國(guó)目前形成了以《食品衛(wèi)生法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《農(nóng)業(yè)法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律為基礎(chǔ)，以《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品標(biāo)簽標(biāo)注規(guī)定》、《食品添加劑管理規(guī)定》以及涉及食品安全要求的大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)為主體，以各省及地方政府關(guān)于食品安全的規(guī)章為補(bǔ)充的食品安全法規(guī)體系。但這一法規(guī)體系仍然不完善。

　　第一，缺乏協(xié)調(diào)性。我國(guó)現(xiàn)有的數(shù)量繁多的食品安全法律法規(guī)由于大多是在不同時(shí)期制定的、不同部門制定的，存在許多上位法與下位法之間、平行法之間的重復(fù)、矛盾，而《食品安全法》實(shí)施時(shí)間較短，該部法律中存在著大量諸如“具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”、“具體管理辦法由省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)依法制定”的規(guī)定，使得其貫徹執(zhí)行在很大程度上有賴于后續(xù)配套法規(guī)規(guī)章的頒布實(shí)施。

　　第二，處罰不嚴(yán)。我國(guó)《食品安全法》第96條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金?！笨梢?，我國(guó)《食品安全法》規(guī)定了“假一罰十”的懲罰性賠償措施，但是相對(duì)于違法者高額的利潤(rùn)，懲罰力度還是十分不足，并且處罰金額以貨值金額為準(zhǔn)，而不是以消費(fèi)者實(shí)際損害為準(zhǔn)，這不但不利于保障消費(fèi)者權(quán)益，而且會(huì)縱容違法者。

　　第三，我國(guó)目前對(duì)食品安全問題規(guī)定的法律責(zé)任過于單一，違法者的法律責(zé)任主要是行政責(zé)任，民事責(zé)任和刑事責(zé)任規(guī)定得很少。而民事責(zé)任對(duì)于保障食品安全問題的受害人的損失非常重要，同時(shí)也可大大增加違法者的違法成本。

　　三、食品安全法律體系的構(gòu)建

　　食品安全問題是世界各國(guó)政府關(guān)注的重點(diǎn)問題之一，發(fā)達(dá)國(guó)家的食品監(jiān)管體系相對(duì)來將比較成熟、完備，各監(jiān)管部門分工明確，立法完善。為完善我國(guó)食品安全法律體系，能夠使之切實(shí)保障消費(fèi)者利益，我們需借鑒各國(guó)先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)。

　　（一）明確食品安全的目標(biāo)

　　依據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的定義，“食品安全即指按照預(yù)期用途制造或食用的食品，不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成傷害。消費(fèi)者最終消費(fèi)的食品，不得出現(xiàn)因食品原料、包裝問題或生產(chǎn)加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)存過程中存在的質(zhì)量問題對(duì)人體健康、人身安全或可能造成任何不利的影響?！?/p>

　　食品安全的目標(biāo)是要減輕食源性疾病，為未達(dá)到此目標(biāo)，需要對(duì)從“農(nóng)場(chǎng)到餐桌”整個(gè)食品鏈的管理，需要將預(yù)警原則和追溯機(jī)制在食品安全監(jiān)管中進(jìn)行運(yùn)用，將飼料和食品以及它們的成分進(jìn)行追溯。

　　（二）整合相關(guān)監(jiān)管部門

　　我國(guó)《食品安全法》第4條規(guī)定了食品安全委員會(huì)，但只規(guī)定了其由國(guó)務(wù)院設(shè)立并由國(guó)務(wù)院規(guī)定其工作職責(zé)，整部食品安全法再無顧及。2010年2月6日設(shè)立了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)為：分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。

　　歐洲食品安全局（EFSA）成立于2002年，其主要任務(wù)是為歐盟建立法規(guī)規(guī)章提供科學(xué)建議、技術(shù)支持，通過與政府和消費(fèi)者的溝通，直接或間接地影響食品或飼料的安全。美國(guó)食品藥品管理局（FDA）是“直屬美國(guó)健康及人類服務(wù)部管轄的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，其主要職能為負(fù)責(zé)對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)及進(jìn)口的食品、膳食補(bǔ)充劑、藥品、疫苗、生物醫(yī)藥制劑、血液制劑、醫(yī)學(xué)設(shè)備、放射性設(shè)備、獸藥和化妝品進(jìn)行監(jiān)督管理，同時(shí)也負(fù)責(zé)執(zhí)行公共健康法案（thePublicHealthServiceAct）的第361號(hào)條款，包括公共衛(wèi)生條件及州際旅行和運(yùn)輸?shù)臋z查、對(duì)于諸多產(chǎn)品中可能存在的疾病的控制等等?！盕DA下設(shè)藥品局、食品局、獸藥局、放射衛(wèi)生局、生物制品局、醫(yī)療器械及診斷用品局和國(guó)家毒理研究中心、區(qū)域工作管理機(jī)構(gòu)。

　　我國(guó)需要借鑒歐美的立法，使得食品安全委員會(huì)的地位不僅僅限于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是賦予其更多的權(quán)力：提供科學(xué)建議、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、決定緊急措施、與公眾進(jìn)行食品安全信息交流等方面的重要職責(zé)；同時(shí)確定食品安全委員會(huì)對(duì)其他部門在食品安全工作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，明確界定各監(jiān)管部門的職責(zé)。

　　（三）完善食品安全相關(guān)立法

　　歐盟食品安全法是由基本法統(tǒng)籌專項(xiàng)法，我國(guó)在食品安全法的立法設(shè)置上，可采用此種模式，以《食品安全法》為基本法，逐步整合相關(guān)法律制度，制定分門別類的專項(xiàng)單行法。

　　第一，全國(guó)人大常委會(huì)通過的《食品安全法》對(duì)我國(guó)食品安全立法的框架性的內(nèi)容給予了界定，在后續(xù)立法中，我們要逐步完善該法，并確立其在食品安全領(lǐng)域的基本法地位。

　　第二，要整合原有食品安全單行法，修訂矛盾、重復(fù)的立法，按照從“農(nóng)田到餐桌”的全過程控制要求，確保對(duì)食品安全的每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

　　第三，清理、修訂與上位法相矛盾的地方性規(guī)章、部門規(guī)章。

　　（四）提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)，逐步與國(guó)際接軌

　　我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂，與國(guó)際社會(huì)差距也較大，不但無法是本國(guó)消費(fèi)者放心，也在進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)時(shí)遇到很多壁壘，為了改變這種現(xiàn)象，需從一下幾個(gè)方面入手。

　　第一，對(duì)于易造成消費(fèi)者混淆的或故意誤導(dǎo)消費(fèi)者的概念，要明確禁止使用。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)中存在大量的不明確概念，如保健食品、無公害食品、綠色食品、生態(tài)食品，這些概念并無明確標(biāo)準(zhǔn)，卻很容易使消費(fèi)者對(duì)食品安全等級(jí)產(chǎn)生誤解，為防止經(jīng)營(yíng)者濫用這些概念需要法律加以規(guī)定。

　　第二，逐步提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)，從保障人的健康安全的角度，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行重新制定或修訂，及時(shí)清理和修訂過時(shí)的、相互矛盾的標(biāo)準(zhǔn)，抓緊制定急需的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一各類食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并逐步提高相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，使其足以保障消費(fèi)者的人身安全。

　　第三，大力推行國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）的食品標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、指南和準(zhǔn)則，把標(biāo)準(zhǔn)落到食品產(chǎn)業(yè)鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)，消除國(guó)際食品安全歧視。

　　（五）完善食品安全法律責(zé)任體系，加大處罰力度

　　不安全食品的受害者是公眾，所以最關(guān)心食品安全問題的是消費(fèi)者。食品安全法律責(zé)任體系是食品安全最重要的保障，我國(guó)《食品安全法》規(guī)定的“假一罰十”措施對(duì)經(jīng)營(yíng)者不足以產(chǎn)生威懾作用。對(duì)此，可引入產(chǎn)品召回制度和巨額的懲罰性損害賠償制度，如美國(guó)對(duì)于大規(guī)模食品有毒物質(zhì)致害侵權(quán)案件，經(jīng)營(yíng)者所付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出收益，甚至因之破產(chǎn)。

來源：法律教育網(wǎng)

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