美國奶業(yè)政策醞釀變革 應對國際市場波動

　　近日,新西蘭政府表示,此前懷疑乳制品巨頭恒天然集團奶品肉毒桿菌受污染事件系烏龍事件。這一表態(tài)為前段時間鬧得沸沸揚揚的“毒奶粉”事件暫時畫上一個句號。事件雖然暫時平息,但是由此引發(fā)的對奶制品質量和安全問題的思考卻并沒有降溫。奶品質量和安全關系到千家萬戶的切身利益,并且對奶品企業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策有著巨大影響。記者日前調研了解到,美國對奶業(yè)十分重視,自20世紀大蕭條年代起便開始構建立一套較為完整的產(chǎn)業(yè)支持及質量安全監(jiān)管政策體系。這些政策體系歷經(jīng)幾十年,幾經(jīng)修改,有效提升了奶業(yè)質量安全水平和產(chǎn)業(yè)競爭力。

　　不過,隨著近年來美國奶制品出口數(shù)量增加、受國際市場波動影響日益加大,美國奶業(yè)生產(chǎn)者、加工商及政策制定者正圍繞奶業(yè)政策的變革展開激烈辯論,美國奶業(yè)正處在一個十字路口。

　　政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結合保障奶業(yè)質量

　　美國牛奶生產(chǎn)總值在畜牧業(yè)中位列第二,僅次于牛肉。美國所有的50個州都生產(chǎn)牛奶,其主產(chǎn)區(qū)在西部和北部。美國有5萬個奶場,基本上都是家庭擁有和管理。其中大約85%的奶農(nóng)都參加了合作社,由合作社處理和銷售奶農(nóng)生產(chǎn)的牛奶。牛奶行業(yè)在美國是一個競爭非常激烈的行業(yè),牛奶加工企業(yè)要為爭奪國內外銷售市場展開激烈競爭。

　　奶業(yè)在美國享有特殊地位,受監(jiān)管程度很高。一方面是因為奶產(chǎn)品特別是液態(tài)奶作為嬰兒和兒童食品發(fā)揮了非同一般的作用。另一方面是因為奶產(chǎn)品特別是液態(tài)奶容易遭受食品安全方面的挑戰(zhàn),比如細菌污染、出現(xiàn)酸敗等。

　　美國對奶業(yè)的質量監(jiān)管成系統(tǒng),監(jiān)管主體主要是聯(lián)邦和州政府,監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等環(huán)節(jié),有效保障了奶業(yè)的質量安全。美國對農(nóng)場生產(chǎn)環(huán)境有很多標準,包括糞便處理、農(nóng)場氣味、如何對待動物等等。對奶制品生產(chǎn)也有很多質量和安全方面的管理措施。有的是集中于對奶制品生產(chǎn)環(huán)境和過程的監(jiān)管要求,比如降低奶制品被污染和出現(xiàn)質量瑕疵的風險。有的是集中于奶制品標簽的誠信管理,或是建立一套如何定義產(chǎn)品的標準,以確保消費者知道自己買的是什么東西。

　　“可以說,奶業(yè)在美國受監(jiān)管的程度要高于農(nóng)產(chǎn)品或食品受監(jiān)管的平均水平。從全世界范圍看,也基本上都是如此,”美國康奈爾大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學教授安德魯·諾瓦科維奇告訴記者。

　　美國對終端奶粉品質的監(jiān)管也十分嚴格。嬰幼兒奶粉作為食品,其質量由美國食品和藥物管理局FDA監(jiān)管,FDA對嬰兒奶粉的配方、營養(yǎng)素等各方面均做了嚴格細致的規(guī)定。

　　政府的強力監(jiān)管是確保奶業(yè)安全不可或缺的部分,但是單靠政府監(jiān)督并不能完全保證質量安全,因為政府官員不可能監(jiān)督每一個產(chǎn)品的生產(chǎn)。行業(yè)的自我管理是整個美國食品安全系統(tǒng)中一個非常重要的部分。很多奶業(yè)生產(chǎn)者或公司會參加一些自愿性項目以提升產(chǎn)品質量安全水平。

　　諾瓦科維奇介紹,在美國,奶業(yè)有一種濃厚的維護質量安全的文化。如果有公司發(fā)生了嚴重的食品安全問題,將會遭到消費者的強烈抵制,許多公司會因此而破產(chǎn)。在美國,很難想象一家公司會冒險干一些明知是錯的事情。

　　不斷完善奶業(yè)支持政策

　　美國奶業(yè)支持政策歷史悠久,覆蓋面廣,且處于不斷完善中,這些政策對于保護奶農(nóng)生產(chǎn)積極性、穩(wěn)步提升奶品產(chǎn)量發(fā)揮了積極作用。

　　自1970年以來,美國牛奶產(chǎn)量增長了將近一半,盡管奶牛數(shù)量減少了大約1/4。平均每頭奶牛的產(chǎn)奶量這期間幾乎增長了一倍。同期平均每個牛奶經(jīng)營單位的奶牛飼養(yǎng)量從20頭增長到100頭。自金融危機之后,美國奶產(chǎn)品出口迅速增加,2007-2010年美國生產(chǎn)的牛奶超過12%加工成奶制品出口到國外,給其國內創(chuàng)造了不少就業(yè)機會。而10年前左右這個比例大概是5%。

　　美國奶業(yè)支持政策主要包括三個方面:第一,價格支持政策。該政策始于1949年的美國農(nóng)業(yè)法,其后幾經(jīng)修改。其政策目標是確保奶農(nóng)得到合理價格,以避免奶農(nóng)不至于在養(yǎng)殖利潤壓縮甚至虧損的時候放松對牛奶質量和安全的管理。2008年的美國農(nóng)業(yè)法對該政策進行了根本性改革,將原來的對牛奶制定最低收購價改為對奶產(chǎn)品制定最低收購價。美國農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司負責對達到要求的黃油、奶酪、脫脂奶粉進行收購。

　　價格支持計劃還包括奶制品出口鼓勵計劃。該政策通過對奶產(chǎn)品出口商進行現(xiàn)金獎勵,以促進脫脂奶粉、乳脂和奶酪的出口,進而支撐國內牛奶價格。該政策于1985年制定,目前出口補貼的數(shù)量和金額受到世貿組織農(nóng)業(yè)協(xié)議的限制。

　　“牛奶價格支持計劃仍有其合理性,但一個事實是自20世紀90年代以來該計劃對牛奶價格的影響很小甚至沒有影響?；跒趵缁睾鲜蕾Q協(xié)議框架下的貿易開放措施,對于美國而言已很難更大程度地使用奶制品價格支持計劃,也就是我們無法設定一個偏離世界貿易價值的最低價格,”諾瓦科維奇告訴記者。

　　第二,牛奶收入損失合同計劃。根據(jù)該計劃,當牛奶價格低的時候,政府對奶農(nóng)實施現(xiàn)金補貼。盡管每位奶農(nóng)都有資格獲得該項補貼,但由于補貼金額有限,小奶農(nóng)得到的補貼相對于大奶農(nóng)要多些。2008年的美國農(nóng)業(yè)法批準該政策延續(xù),并且對補貼規(guī)定做了更細致的規(guī)定。

　　第三,液態(tài)奶銷售規(guī)程。該政策制定于1937年,以解決美國大蕭條后奶業(yè)面臨的獨特挑戰(zhàn),其后也歷經(jīng)多次修改。當初制定該政策的一個原因是平衡牛奶生產(chǎn)者和制造商之間市場力量,該規(guī)程要求奶業(yè)制造商以不低于指定的月度最低價的價格從生產(chǎn)者手中購買牛奶。

　　業(yè)者要求改革現(xiàn)有奶業(yè)政策

　　盡管美國奶業(yè)的監(jiān)管與支持政策較為完善,但隨著近些年來美國奶制品出口的穩(wěn)步增加,美國奶業(yè)與國際市場的聯(lián)系日趨緊密,美國奶業(yè)面臨的價格波動等市場風險逐漸加大。因此,近年來美國奶業(yè)生產(chǎn)者要求改革現(xiàn)有奶業(yè)支持政策,降低奶業(yè)市場風險的聲音日趨強烈。

　　自2010年以來,作為代表牛奶生產(chǎn)者利益的協(xié)會組織—美國全國奶業(yè)聯(lián)合會一直在呼吁出臺新的奶業(yè)政策。該聯(lián)合會的政策主張主要有兩點,其一是推出牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃,以期替代牛奶收入損失合同計劃。牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃相當于一項保險政策,在計劃下,如果生產(chǎn)牛奶的全國平均利潤率低于指定水平,奶農(nóng)將從政府部門獲得一項補助。該項補助的限額將根據(jù)農(nóng)場歷史產(chǎn)量的一定比率制定,而不是像牛奶收入損失合同計劃那樣對補貼的絕對額進行限制。牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃受到了奶業(yè)行業(yè)的廣泛支持,包括牛奶加工商。

　　美國全國奶業(yè)聯(lián)合會力推的另一項政策主張則具有較大爭議。該計劃稱作牛奶市場穩(wěn)定計劃,以期替代目前的奶制品價格支持計劃。其目標是,當牛奶生產(chǎn)利潤低的時候,通過對奶農(nóng)實行懲罰性激勵措施減少牛奶供給,進而達到抬升牛奶價格的目的。而目前的奶制品價格支持計劃則是通過政府采購、人為創(chuàng)造需求的辦法實現(xiàn)提升牛奶價格的目的。

　　但代表美國牛奶加工商利益的組織——國際乳制品協(xié)會反對通過限制供給的方式解決奶價過低的問題。國際乳制品協(xié)會認為,政府限制奶業(yè)供給的做法將削弱美國奶制品出口和增加奶制品進口,并增加消費者負擔,還會威脅美國奶業(yè)產(chǎn)量的增加。

　　美國參議院今年6月份通過的農(nóng)業(yè)法案版本包括美國全國奶業(yè)聯(lián)合會提出的上述兩項改革計劃。但美國眾議院今年7月份通過的農(nóng)業(yè)法案版本中只有牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃。因此,美國奶業(yè)政策走向還要看參眾兩院最終的妥協(xié)結果以及新的農(nóng)業(yè)法案何時能得到通過。

　　“我們希望美國國會在2013年能通過一項能為奶農(nóng)構建一道新的經(jīng)濟安全網(wǎng)的新的農(nóng)業(yè)法案。這些新的計劃已經(jīng)包含在參議院農(nóng)業(yè)法案版本中,該計劃將使得奶農(nóng)在生產(chǎn)利潤率下降時能得到保險補助。但是新的農(nóng)業(yè)法案前景還不明朗。我們正在努力要求立法者通過這項新的農(nóng)業(yè)法案,”美國全國奶業(yè)聯(lián)合會告訴記者。

　　“我個人對美國國會在2013年通過新的農(nóng)業(yè)法案持悲觀態(tài)度,盡管通過的可能性也存在,”諾瓦科維奇說,但如果美國國會能夠通過一項新的農(nóng)業(yè)法案,牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃將會包含在新法案中。而一旦牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃能夠通過,它將使得美國牛奶生產(chǎn)風險降低,從而推動牛奶產(chǎn)量增加,進而增加牛奶價格下行壓力。

　　而國際乳制品協(xié)會則呼吁減少對奶業(yè)的政策管制,廢除影響美國奶業(yè)競爭力的政策。取而代之,該協(xié)會建議為奶農(nóng)提供一些管理價格波動風險的工具,比如增加現(xiàn)有牲畜毛利率奶業(yè)計劃Livestock　Gross　Margin-Dairy　program的資金支持額度等等。

　　牲畜毛利率計劃是一項防止奶牛養(yǎng)殖虧損的補貼項目。比較特別的是,該計劃在計算奶牛養(yǎng)殖的預期和實際利潤時采用的是玉米、豆粕和牛奶的期貨價格,并非現(xiàn)貨價格,有助于增加奶業(yè)對期貨和遠期合約的使用。

　　近日在美國農(nóng)業(yè)與應用經(jīng)濟學會Agricultural　and　Applied　Economics　Association舉行的年會上,一些專家表示,牲畜毛利率奶業(yè)項目對于管理奶業(yè)利潤風險非常有效。

　　不論美國奶業(yè)政策走向何方,但其幾十年來形成的不少經(jīng)驗值得中國研究和借鑒。比如,奶業(yè)質量標準要做到應有盡有,懲罰力度更要不折不扣;充分發(fā)揮行業(yè)組織的功能,強化行業(yè)自律意識,培養(yǎng)誠信守法的產(chǎn)業(yè)環(huán)境;強化奶業(yè)保險制度,防范奶業(yè)市場波動風險;完善國內價格支持和進出口調節(jié)措施,保護奶業(yè)生產(chǎn)者利益;大力發(fā)展奶業(yè)生產(chǎn)者合作社等。

來源：經(jīng)濟參考報

　　版權及免責聲明：凡本網(wǎng)所屬版權作品，轉載時須獲得授權并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關法律責任的權力。凡轉載文章，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀