我國(guó)廢礦地再利用的路怎么走

　　今年5月22日國(guó)土資源部第61號(hào)令《土地節(jié)約集約利用規(guī)定》的發(fā)布，再次從法律的層面，把礦業(yè)和土地利用聯(lián)系起來(lái)。存量土地（工礦廢棄地）的內(nèi)涵挖潛和盤(pán)活利用，無(wú)疑是其中最大的“亮點(diǎn)”，以至于文件專(zhuān)門(mén)開(kāi)辟一章來(lái)具體闡述。

　　眾所周知，我國(guó)凡是和“地”掛鉤的事都是最復(fù)雜的，而“礦”則常生負(fù)面新聞。當(dāng)“地”遇上“礦”，難度可想而知。但正如國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智在今年6月舉行的《土地節(jié)約集約利用規(guī)定》新聞發(fā)布會(huì)上所說(shuō)，用地粗放浪費(fèi)的地方，也是節(jié)約集約用地潛力大的地方”。

　　那么，我國(guó)礦用土地復(fù)墾盤(pán)活利用的潛力在哪里，它對(duì)改變我國(guó)土地粗放利用的現(xiàn)狀究竟有多大的力量？

大戰(zhàn)略下看復(fù)墾

其實(shí)，“復(fù)墾”這個(gè)詞并不新鮮。1988年國(guó)務(wù)院頒布的《土地復(fù)墾規(guī)定》就對(duì)土地復(fù)墾進(jìn)行了定義：“對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)?！蓖瑫r(shí)規(guī)定了土地復(fù)墾實(shí)行“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則。

　　近年來(lái)，“復(fù)墾”頻繁出現(xiàn)在和土地有關(guān)的政策和文件中，且相關(guān)規(guī)定越來(lái)越具體，目標(biāo)也越來(lái)越有針對(duì)性。從中一方面可以看出國(guó)家對(duì)其高度重視；但另一方面也說(shuō)明，我國(guó)的土地復(fù)墾很大程度上是被嚴(yán)酷的環(huán)境和用地現(xiàn)實(shí)倒逼著發(fā)展。2011年3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），進(jìn)一步明確了土地復(fù)墾的主體責(zé)任，要求加強(qiáng)和落實(shí)監(jiān)管措施，建立有效的監(jiān)管制約機(jī)制、資金保障機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。而制定該條例的原因，在國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就《條例》有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)中有明確回答：“大量的歷史遺留損毀土地尚未及時(shí)得到復(fù)墾，出現(xiàn)了損毀土地‘舊賬未還清，新賬又增加’的情況。”

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，建設(shè)用地需求不斷增加，在人均耕地少、高質(zhì)量耕地少、可開(kāi)發(fā)后備資源不足的基本國(guó)情尚未改變的情況下，土地利用結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。據(jù)近期國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)，目前處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約5000平方千米，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%。2012年，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作的通知》，確定在河北、陜西、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、河南、湖北、四川、山西十省區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，通過(guò)對(duì)歷史遺留廢棄地的復(fù)墾利用，與新增建設(shè)用地相掛鉤，合理調(diào)整建設(shè)用地布局。

　　此外，隨著礦產(chǎn)資源的逐步枯竭，很多以礦興起的城市都進(jìn)入了“多事之秋”，遺留的大量工礦廢棄土地不僅占用了寶貴的空間資源，還對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重危害，給礦區(qū)群眾生產(chǎn)、生活帶來(lái)諸多不便。2013年，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013~2020年）》。這部我國(guó)出臺(tái)的首部關(guān)于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃明確提出，“大力推進(jìn)廢棄土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)，支持開(kāi)展歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)。繼續(xù)加大對(duì)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題恢復(fù)治理的資金支持?！蓖瑫r(shí)把礦山環(huán)境恢復(fù)治理作為地方政府綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

　近年來(lái)的實(shí)踐表明，加快工礦廢棄地復(fù)墾利用，是在新形勢(shì)下全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、實(shí)施資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的重大舉措，有利于盤(pán)活存量用地、緩解土地資源瓶頸約束、促進(jìn)耕地資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，可全面改善群眾生產(chǎn)、生活條件。因此，開(kāi)展工礦廢棄地復(fù)墾利用顯得意義重大。

各種模式誰(shuí)更好？

　　通俗地說(shuō)，礦用土地復(fù)墾的目的就是讓開(kāi)礦產(chǎn)生的廢地、臟地變成有用的地。復(fù)墾不是敷衍，單純蓋上土、種上草，卻不解決因開(kāi)礦造成的土地肥力下降、重金屬污染等問(wèn)題，日子久了，“復(fù)墾”的土地最終又成了一塊廢地。企業(yè)把錢(qián)投進(jìn)去了，除了暫時(shí)表面好看一點(diǎn)，卻沒(méi)有給自己和當(dāng)?shù)匕傩諑?lái)效益，這種復(fù)墾仍然是低效用地。用最小的代價(jià)讓垃圾變廢為寶，要?jiǎng)幽X筋。

　　近年來(lái)，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)在盤(pán)活廢棄土地，提高土地節(jié)約集約利用水平上展開(kāi)了豐富的實(shí)踐，為全國(guó)工礦廢棄土地再利用提供了范例。

　　在礦業(yè)用地仍未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法律的當(dāng)下，復(fù)墾后“還地于農(nóng)”成為有效解決礦山與農(nóng)業(yè)“搶地”的途徑。《條例》中提出，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成耕地?fù)p毀的，能夠復(fù)墾為耕地的，優(yōu)先復(fù)墾為耕地。在廣西，“采礦臨時(shí)用地-采礦-復(fù)墾-還地”的新型工業(yè)采礦循環(huán)模式正逐步成熟。2013年，靖西縣將鋁工業(yè)采礦后涉及到的數(shù)千畝土地，按照農(nóng)業(yè)耕種的“土層厚度、平整坡度、土地肥力、灌溉渠道”等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行平整復(fù)墾后，及時(shí)歸還給農(nóng)民耕作，深受農(nóng)民群眾的好評(píng)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)采礦贏(yíng)效益，農(nóng)民復(fù)耕贏(yíng)增收的“雙贏(yíng)”。百色市平果、靖西等縣探索用種植桑樹(shù)來(lái)進(jìn)行礦山土地復(fù)墾，取得了良好效果。“先開(kāi)發(fā)后治理”的傳統(tǒng)礦用土地復(fù)墾模式正逐步被打破，采礦復(fù)墾相結(jié)合或成未來(lái)主流方向。

　　第四批“國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位”中國(guó)鋁業(yè)山西分公司孝義鋁礦，通過(guò)“剝離-采礦-復(fù)墾”一體化新工藝試驗(yàn)研究，把礦山復(fù)墾工藝與開(kāi)采工藝結(jié)合為一體，采用條帶剝離、強(qiáng)化采礦、條帶復(fù)墾、循環(huán)道路等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了邊開(kāi)采邊復(fù)墾，大大縮短了土地復(fù)墾周期，使昔日的荒山坡地變成了平原良田，被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民贊譽(yù)為“開(kāi)通了致富的小康路”。截止到2013年12月底，僅西河底礦區(qū)就累計(jì)復(fù)墾耕地3350畝，復(fù)墾率達(dá)75.84%。

　　我國(guó)礦山廢棄地生態(tài)恢復(fù)類(lèi)型正在向多樣化方向發(fā)展，在注重生態(tài)效益的同時(shí)，兼具經(jīng)濟(jì)效益。

　　江蘇省徐州市國(guó)土資源局打“信息技術(shù)牌”，讓“1+1”大于“2”。他們?cè)诨A(chǔ)地理信息系統(tǒng)、全市礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查和土地“二調(diào)”基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)建成了“礦地一體化”地理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)能對(duì)礦山企業(yè)資源開(kāi)發(fā)狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，保證了用地安全，實(shí)現(xiàn)了煤炭資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃和地面土地利用相統(tǒng)一。龐莊煤礦將該系統(tǒng)與礦山物聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，對(duì)采煤塌陷地進(jìn)行復(fù)墾后新建居民區(qū)，讓礦區(qū)居民不用“老搬家”；九里區(qū)利用該系統(tǒng)，在位于龐莊煤礦和夾河煤礦采煤塌陷區(qū)上建設(shè)城北開(kāi)發(fā)區(qū)，2010年年產(chǎn)值達(dá)11億元。

體系建設(shè)是關(guān)鍵

從各地的試點(diǎn)和探索中不難看出，當(dāng)下我國(guó)亟需形成一套完整的“中國(guó)特色”礦用土地復(fù)墾體系，即包含規(guī)范管理、生態(tài)修復(fù)、激勵(lì)保障機(jī)制，同時(shí)具有高度可操作性的運(yùn)作規(guī)程。但從發(fā)展階段這點(diǎn)看，正處于礦山復(fù)墾初級(jí)階段的我國(guó)是幸運(yùn)的，國(guó)外的成功范式和失敗教訓(xùn)可以讓我們少繞彎路。

　　沒(méi)有一部礦業(yè)用地的專(zhuān)門(mén)法律，導(dǎo)致我國(guó)多年來(lái)飽嘗制度不健全的苦果，借復(fù)墾之名打“擦邊球”便是其中一項(xiàng)。前些年，一些地方以建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)園、治理塌陷地的名義，將國(guó)家用于復(fù)墾的礦用廢棄土地，拿來(lái)興建高爾夫球場(chǎng)和售賣(mài)高檔別墅，在社會(huì)上造成了惡劣影響。

　　而在發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)一例外地建立了完備的礦業(yè)法律體系。美國(guó)有專(zhuān)門(mén)的《復(fù)墾法案》，包括開(kāi)采許可證制度、分類(lèi)復(fù)墾制度和復(fù)墾基金及保證金，幾乎涉及土地復(fù)墾的所有細(xì)節(jié)，且每一項(xiàng)都規(guī)定得非常具體，以確保土地復(fù)墾工作落到實(shí)處，同時(shí)還設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)———內(nèi)政部露天采礦與恢復(fù)（復(fù)墾）辦公室。而澳大利亞的法律則強(qiáng)調(diào)公眾參與土地復(fù)墾的綜合目標(biāo)控制和方案管理，對(duì)企業(yè)的復(fù)墾活動(dòng)全程監(jiān)控和責(zé)任追究，礦山企業(yè)隨時(shí)可能因?yàn)橥恋貜?fù)墾和環(huán)境保護(hù)等方面的問(wèn)題遭到公眾起訴及政府處罰，有效保障了土地復(fù)墾的質(zhì)量成果。

　　礦用土地分布的“小散亂”和各部門(mén)信息系統(tǒng)各自為政，增加了我國(guó)礦用土地復(fù)墾難度。為全面掌握廢棄礦山的情況，加拿大部分省份實(shí)行了建立廢棄礦山信息系統(tǒng)的管理辦法。該系統(tǒng)使政府掌握廢棄礦山及其對(duì)環(huán)境破壞的情況，對(duì)政府安排資金和組織力量進(jìn)行統(tǒng)一治理起了巨大作用。

　　在實(shí)踐活動(dòng)中，有些尾礦復(fù)綠工程對(duì)植被不加選擇，種植的植物不具備消化重金屬的能力，重金屬隨著落葉循環(huán)一圈又回到土壤里；還有的尾礦復(fù)墾不顧土地性質(zhì)一律種植農(nóng)作物，結(jié)果長(zhǎng)出的果實(shí)達(dá)不到食用標(biāo)準(zhǔn)。

　　在澳大利亞，不管是政府主管部門(mén)還是礦山企業(yè)，都十分重視復(fù)墾的科學(xué)研究和成果應(yīng)用，有很多專(zhuān)門(mén)從事土地復(fù)墾的機(jī)構(gòu)。德國(guó)的《礦產(chǎn)資源法》更是將礦區(qū)景觀(guān)生態(tài)重建納入采礦活動(dòng)的一部分，強(qiáng)調(diào)重建并不是將土地恢復(fù)到開(kāi)采前的狀況，而是建設(shè)為規(guī)劃要求的狀況，賦予土地符合可持續(xù)發(fā)展要求的新用途。《土地節(jié)約集約利用規(guī)定》第三十二條提出“鼓勵(lì)土地使用者和社會(huì)參與對(duì)歷史遺留的工礦廢棄地的復(fù)墾”。類(lèi)似的條款也出現(xiàn)在《金屬尾礦綜合利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》等文件中，但均缺乏細(xì)化措施。

　　基于鼓勵(lì)和推廣的目的，澳大利亞實(shí)行動(dòng)態(tài)土地復(fù)墾保證金制度，保證金繳納面積為每年擴(kuò)大開(kāi)采的面積；將已復(fù)墾面積按比例抵消破壞的土地面積，以茲鼓勵(lì)企業(yè)。此外，復(fù)墾工作做得好的企業(yè)的保證金繳納比率可調(diào)低，最少的只需繳納25％的保證金，做得不好則調(diào)高其比例。

　　潛力是挖出來(lái)的，私利擰不過(guò)共贏(yíng)。隨著“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)提上前所未有的高度，以及一系列相關(guān)政策的出臺(tái)，如今地方政府和礦山企業(yè)的“綠色發(fā)展”意識(shí)相較10年前已有明顯提高。新時(shí)期的礦山土地復(fù)墾，希冀的是讓礦業(yè)活動(dòng)從單純的消耗自然資源參與到生態(tài)循環(huán)中，使不可再生資源也能“可持續(xù)發(fā)展”。雖然看起來(lái)路途遙遠(yuǎn)，但方向?qū)α耍蛻?yīng)該充滿(mǎn)信心地走下去。（本報(bào)記者蔣郭吉瑪）

來(lái)源：中國(guó)礦業(yè)報(bào)

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