我國新能源補貼機制可借鑒歐洲經(jīng)驗

　　歐洲大部分國家能源短缺，油氣資源高度依賴海外市場，為保障本國能源安全和實現(xiàn)低碳發(fā)展，自上世紀末以來，歐洲各國逐步建立起較為完備的新能源補貼機制，通過巨額財政補貼扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使得歐洲成為全球新能源應用規(guī)模最大、比重最高的地區(qū)。然而，巨額財政補貼不僅催生了行業(yè)發(fā)展過熱、產(chǎn)能過剩等負面效應，而且對歐洲各國財政造成了巨大壓力，歐債危機爆發(fā)更使財政雪上加霜。與此同時，新能源發(fā)電成本不斷下降客觀上也為削減財政補貼創(chuàng)造了條件。為此，從2011年開始，歐洲多個國家對新能源補貼機制作了調(diào)整，陸續(xù)推出一系列削減或停止新能源上網(wǎng)電價補貼的政策。

　　歐洲新能源補貼機制調(diào)整對產(chǎn)業(yè)影響立竿見影，市場迅速由熱轉(zhuǎn)冷，行業(yè)明顯降溫，從過去的高速增長期進入目前的平穩(wěn)發(fā)展期。從歐洲新能源發(fā)展歷程看，政府扶持對于行業(yè)發(fā)展還是十分必要的，但隨著規(guī)模效應和技術進步帶來的新能源成本下降，財政補貼應該逐漸減少直至取消。對我國來說，應借鑒歐洲國家的經(jīng)驗和教訓，建立新能源補貼動態(tài)調(diào)整機制，合理確定補貼規(guī)模，完善補貼政策，保持政策的相對穩(wěn)定性和可持續(xù)性，為加速新能源技術進步、擴大市場、提高競爭力營造良好的政策環(huán)境。

　　一、歐洲多個國家對新能源補貼機制作了調(diào)整

　　歐洲大部分國家能源資源短缺，油氣資源高度依賴海外市場，為保障本國能源安全和實現(xiàn)低碳發(fā)展，自上世紀末以來，歐洲各國出臺了大量刺激和扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，包括立法扶持、制定規(guī)劃、政府補貼等。受巨額財政補貼的吸引，全球投資者競相進入歐洲市場，促使其新能源產(chǎn)業(yè)快速成長并蓬勃發(fā)展起來。歐洲因而成為目前世界上新能源應用規(guī)模最大、比重最高的地區(qū)，擁有全球太陽能光伏裝機總量的四分之三。

　　然而，政府的長期巨額補貼存在諸多負面效應，注定是不可持續(xù)的。一方面，巨額補貼催生了行業(yè)發(fā)展過熱、過度投資、產(chǎn)能過剩等一系列負面效應，特別是光伏發(fā)電項目遠遠超出本地區(qū)實際需求。2011年，歐盟27國新增太陽能發(fā)電裝機約2100萬千瓦，占全球太陽能發(fā)電新增裝機的75%，其中意大利新增900萬千瓦，居世界第一，意大利工業(yè)部長CorradoPassera表示，可再生能源公共資金激勵措施已經(jīng)導致太陽能發(fā)電和風電領域的“過度”投資，引發(fā)價格扭曲。2011年德國太陽能光伏累計裝機量達到2500萬千瓦，幾乎占當時全球太陽能總裝機量的一半。西班牙許多可再生能源發(fā)電裝置被空置，給可再生能源企業(yè)帶來較大的資金壓力。

　　另一方面，巨額補貼對歐洲各國財政造成了巨大壓力。歐債危機爆發(fā)后，歐洲多國經(jīng)濟陷入困境、政府財政赤字不斷擴大，沉重的新能源補貼壓力使得本已捉襟見肘的財政更是雪上加霜。如西班牙由于電網(wǎng)監(jiān)管費用、對煤礦的支持以及可再生能源電站補貼的增長，過去五年配電成本不斷膨脹，截至2011年年底，西班牙電費和發(fā)電成本之間的差額，即“電費赤字”達到了240億歐元，政府將控制“電費赤字”納入降低財政開支的重要措施。

　　在此情況下，為了給發(fā)展過熱的新能源行業(yè)降溫、應對債務危機、削減財政赤字，許多歐洲國家被迫調(diào)整新能源補貼機制，削減新能源補貼。從2011年開始，包括德國、意大利和西班牙等在內(nèi)的歐洲新能源裝機大國紛紛采取將上網(wǎng)電價與安裝量掛鉤、設置補貼上限等方式抑制新能源發(fā)電，陸續(xù)推出一系列削減或停止光伏上網(wǎng)電價補貼的政策。補貼機制調(diào)整對產(chǎn)業(yè)影響立竿見影，市場迅速由熱轉(zhuǎn)冷，行業(yè)明顯降溫，從過去的高速增長期進入了平穩(wěn)發(fā)展期。

　　二、歐洲新能源補貼機制調(diào)整的成因

　　此次歐洲多國調(diào)整新能源補貼機制，除了給發(fā)展過熱的新能源行業(yè)降溫、緩解行業(yè)過剩困境、應對債務危機之外，還有其它一些原因，包括平息輿論壓力、促進公平競爭、保護國內(nèi)企業(yè)等。

　　1、平息輿論壓力

　　為發(fā)展新能源，歐洲各國普遍采用“上網(wǎng)電價”的激勵政策，即電力公司以高于常規(guī)的價格收購新能源電能，國家對此部分給予補償，而最終補償金由普通用戶分擔，隨著新能源利用規(guī)模的擴大，財政和普通民眾的負擔越來越重，社會各界對此怨聲載道，此次削減新能源補貼可以緩解輿論壓力。如德國政府對新能源的年度補貼額2013年達180億歐元，為此，2013年平均每戶家庭的全年電費提高100歐元，國民不滿情緒立馬上漲，產(chǎn)業(yè)界也一片反對之聲，很多人擔心成本的提高會打擊企業(yè)的經(jīng)營。德國環(huán)境部也承認了固定價格收購制度的缺點，并表示要從根本上重新討論可再生能源政策。

　　2、促進公平競爭

　　由于技術進步和規(guī)模生產(chǎn)，新能源電力成本不斷下降，市場競爭力大幅提高，在此情況下繼續(xù)維持高額財政補貼已不具合理性，既加重了財政負擔，也不利于市場公平競爭。2008年以來，全球太陽能光伏晶硅電池組件的價格下降了80%，其中僅2012年就下降了20%。2008年以來風機價格下降了29%，利用最好的風電機組，在風資源和上網(wǎng)條件較好的地區(qū)，風電的上網(wǎng)電價已經(jīng)可與新建煤電競爭，如澳大利亞風電在沒有補貼的情況下也已經(jīng)可以和新建煤電廠在度電成本上競爭。歐洲五大主要電力市場德國、意大利、法國 、西班牙和英國 ，可望自2014年起陸續(xù)實現(xiàn)大型地面光伏電站的平價上網(wǎng)。

　　3、保護國內(nèi)企業(yè)

　　歐洲國家調(diào)整新能源補貼機制，某種程度上可視作一種貿(mào)易保護措施，可起到打壓外國產(chǎn)品、保護本國企業(yè)的作用，避免本國補貼被外國企業(yè)享受。經(jīng)過數(shù)年高速發(fā)展，我國已成為新能源設備生產(chǎn)大國，如我國太陽能電池產(chǎn)量占全球的近50%，其中90%以上用于出口。而歐洲作為全球最大的光伏裝機地區(qū)，自然成為我國光伏產(chǎn)品最重要的出口市場。目前中國光伏產(chǎn)品占有歐盟約60%的市場份額。在這種情況下，對光伏發(fā)電的高額補貼實際上有很大一部分流到了中國企業(yè)手中，本國企業(yè)并沒有享受多少補貼。此次歐洲國家調(diào)整新能源補貼機制，除了削減新能源補貼外，許多國家新出臺的政策中還帶有不同程度的貿(mào)易保護主義色彩，如意大利新政策中明確指出采購的光伏產(chǎn)品若有60%產(chǎn)自歐盟國家，則補助額外增加10%，這些政策無疑將減少對國外產(chǎn)品的需求，擴大對本國產(chǎn)品的需求，客觀上起到保護本國企業(yè)的作用。

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