可再生能源亟待政策和創(chuàng)新制度支持

　　近年來，我國(guó)可再生能源技術(shù)快速進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)實(shí)力顯著提升，市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，呈現(xiàn)出大范圍增量替代、區(qū)域性存量替代的趨勢(shì)。但同時(shí)可再生能源在未來發(fā)展空間、能源系統(tǒng)融入、政策機(jī)制保障等方面也面臨愈加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，尤其是較高比例限電、電價(jià)補(bǔ)貼缺口、規(guī)劃建設(shè)配套等問題凸顯，亟須可再生能源政策和創(chuàng)新機(jī)制支持。

　　2016年，一些劍指可再生能源突出問題、推進(jìn)可再生能源電力發(fā)展的新機(jī)制頒布，部分機(jī)制和政策的實(shí)施已初見成效。這體現(xiàn)在總量目標(biāo)引導(dǎo)，加強(qiáng)電力系統(tǒng)運(yùn)行管理以及擴(kuò)大可再生能源補(bǔ)貼資金來源等政策創(chuàng)新上面。而這些也是未來可再生能源能否持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵性制度安排。

　　首先建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度。目標(biāo)引導(dǎo)制度的核心是，對(duì)依據(jù)各地區(qū)可再生能源資源狀況和能源消費(fèi)水平，制定各省區(qū)、市能源消費(fèi)總量中的可再生能源比重目標(biāo)和全社會(huì)用電量中的非水電可再生能源電量比重指標(biāo)，落實(shí)主體是地方政府部門，責(zé)任和被考核主體是各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)以及發(fā)電企業(yè)。對(duì)于發(fā)電企業(yè)，提出到2020年，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上，建立可再生能源綠色證書交易制度，發(fā)電企業(yè)可以通過證書交易完成非水可再生能源占比目標(biāo)的要求。

　　目標(biāo)引導(dǎo)制度的實(shí)施，尚需在以下幾方面進(jìn)行配套細(xì)化：對(duì)目標(biāo)任務(wù)細(xì)化責(zé)任主體以及分解年度指標(biāo)；增強(qiáng)管理辦法的約束力，對(duì)未完成的發(fā)電企業(yè)和地區(qū)要細(xì)化相應(yīng)措施，增加企業(yè)和地方對(duì)完成目標(biāo)的壓力和動(dòng)力；深入研究完善綠色證書制度設(shè)計(jì)，綠色證書交易機(jī)制中涉及的交易方式、交易價(jià)格及組織管理等問題都需要系統(tǒng)考慮，同時(shí)還需考慮綠證市場(chǎng)和碳市場(chǎng)的兼容協(xié)調(diào)問題；需要處理好開發(fā)利用目標(biāo)政策與現(xiàn)行價(jià)格、補(bǔ)貼等其他相關(guān)政策的沖突和銜接問題，實(shí)施綠色電力證書交易后，現(xiàn)行的電價(jià)政策和補(bǔ)貼模式需要做出重大調(diào)整，還需充分考慮新機(jī)制與現(xiàn)行價(jià)格、補(bǔ)貼、碳交易、財(cái)稅、全額保障等機(jī)制和政策的銜接。

　　其次探索非水可再生能源發(fā)電配額考核制度和綠色證書交易機(jī)制。目前該政策尚處于征求意見階段，核心思路是燃煤火電機(jī)組將承擔(dān)可再生能源發(fā)電量配額責(zé)任，具體指標(biāo)是到2020年非水可再生能源發(fā)電量與其煤電發(fā)電量的比重不低于15%。

　　發(fā)電配額和綠色證書是變革性的政策機(jī)制，如得以建立和實(shí)施，將會(huì)有效降低可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼需求，加快可再生能源發(fā)電差額或定額補(bǔ)貼降低速度，提前實(shí)現(xiàn)可再生能源與煤電平價(jià)，進(jìn)入到可再生能源收益來源為市場(chǎng)化電價(jià)和市場(chǎng)化收益即綠色證書收入二者相結(jié)合模式，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼完全退出。此外，通過市場(chǎng)化的交易，讓可再生能源利用邊際成本低的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)優(yōu)先上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電完全參與電力市場(chǎng)。

　　三是落實(shí)可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。全額保障性收購(gòu)管理制度主要目的是緩解當(dāng)前日益嚴(yán)重的可再生能源限電問題，其次將可再生能源發(fā)電劃分為保障性收購(gòu)電量和市場(chǎng)交易電量。對(duì)前者，電網(wǎng)企業(yè)需要按照國(guó)家制定的電價(jià)水平無條件收購(gòu)，對(duì)后者，鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電企業(yè)以多種方式探索電力市場(chǎng)化交易。

　　此外，變革可再生能源電力定價(jià)機(jī)制。隨著電力市場(chǎng)改革逐步推進(jìn)，未來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化電力定價(jià)機(jī)制，建立公平、公開、靈活的電力市場(chǎng)調(diào)度機(jī)制，以可再生能源標(biāo)桿電價(jià)和燃煤標(biāo)桿電價(jià)為基礎(chǔ)的差額補(bǔ)貼形式將會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍偕茉词袌?chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼形式。這里需要著重考慮幾個(gè)問題，一是補(bǔ)貼資金總量的控制，即保證充足合理的補(bǔ)貼資金需求，二是提高補(bǔ)貼資金使用效率，合理分配、對(duì)不同發(fā)展階段可再生能源技術(shù)實(shí)行不同電價(jià)政策，三是補(bǔ)貼方式的創(chuàng)新，加強(qiáng)市場(chǎng)引導(dǎo)，多種政策相協(xié)調(diào)。

　　具體建議是：配合電力體制改革進(jìn)程，實(shí)施可再生能源標(biāo)桿電價(jià)與煤電電價(jià)脫鉤，以減輕燃煤標(biāo)桿電價(jià)波動(dòng)對(duì)可再生能源補(bǔ)貼資金造成的影響，即將現(xiàn)行的“煤電標(biāo)桿電價(jià)+差額補(bǔ)貼”政策調(diào)整為“煤電標(biāo)桿電價(jià)/市場(chǎng)電價(jià)+溢價(jià)定額補(bǔ)貼”政策，可以預(yù)期補(bǔ)貼資金需求總量，定額補(bǔ)貼對(duì)優(yōu)化可再生能源發(fā)展布局、抑制局部地區(qū)可再生能源投資過熱也可起到一定作用；對(duì)處于不同發(fā)展階段的可再生能源技術(shù)，采用差別化電價(jià)政策。

　　對(duì)技術(shù)成熟、規(guī)?；l(fā)展的可再生能源，先期實(shí)施定額補(bǔ)貼，并縮短電價(jià)或補(bǔ)貼水平調(diào)整周期，對(duì)前沿、處于示范推廣階段的可再生能源發(fā)電，繼續(xù)實(shí)施標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制，提供相對(duì)穩(wěn)定的投資環(huán)境，推動(dòng)其商業(yè)化發(fā)展進(jìn)程；逐步推進(jìn)招標(biāo)電價(jià)政策的實(shí)施，2016年我國(guó)對(duì)于除光伏扶貧外的集中式光伏電站采取招標(biāo)定價(jià)機(jī)制，招標(biāo)電價(jià)水平顯著下降，大型光伏電站開發(fā)變得有序，綜合實(shí)力強(qiáng)的開發(fā)企業(yè)總體在招標(biāo)中勝出，從電價(jià)方面看，未來政府定價(jià)模式將全面轉(zhuǎn)為市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，對(duì)技術(shù)成熟、處于規(guī)模化發(fā)展階段的可再生能源項(xiàng)目采取招標(biāo)方式發(fā)現(xiàn)成本和電價(jià)，可以及時(shí)反映成本，降低補(bǔ)貼水平。

　　作者為國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所研究員

來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

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