確立可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

　　作為指導(dǎo)可再生能源發(fā)展的基本大法，《可再生能源法》自2006年1月1日起開(kāi)始生效，但一經(jīng)實(shí)施便遭遇了難以操作的尷尬。2009年12月26日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《可再生能源法修正案》，修正案對(duì)原有法律進(jìn)行了多處修改，并于2010年4月1日起施行。

　　歷經(jīng)三年實(shí)踐之后，法律的實(shí)施情況如何？存在哪些問(wèn)題？應(yīng)當(dāng)如何解決？今年，全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)了《可再生能源法》實(shí)施以來(lái)的首次執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查組分別赴內(nèi)蒙古、江蘇、甘肅等地進(jìn)行了檢查。在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上，執(zhí)法檢查組向大會(huì)提交了《關(guān)于檢查可再生能源法實(shí)施情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。針對(duì)《報(bào)告》內(nèi)容，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議分組進(jìn)行了審議，并結(jié)合《可再生能源法》執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，認(rèn)真查找原因、積極建言獻(xiàn)策，為我國(guó)可再生能源發(fā)展謀求健康之路。

　　在8月26日召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議的全體會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳昌智向大會(huì)匯報(bào)了《關(guān)于檢查可再生能源法實(shí)施情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）的詳情。

　　《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，我國(guó)應(yīng)該加大力度發(fā)展可再生能源，同時(shí)也對(duì)目前《可再生能源法》執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了逐一說(shuō)明。

　　8月27日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議分組審議了《報(bào)告》，與會(huì)人員紛紛發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。

　　棄風(fēng)嚴(yán)重，全額保障性收購(gòu)如何落實(shí)？

　　當(dāng)前，在《可再生能源法》和有關(guān)配套政策的推動(dòng)下，我國(guó)可再生能源進(jìn)入全面、快速、規(guī)?；陌l(fā)展階段，可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金規(guī)模逐年增加，2012年達(dá)到167億元。但由于電網(wǎng)規(guī)劃至今空白、價(jià)格機(jī)制依然不完善等因素，可再生能源棄電等問(wèn)題難以破解。

　　陳昌智在報(bào)告中指出，國(guó)家明確提出到2015年和2020年非化石能源分別占一次能源消費(fèi)比重11.4%和15%的目標(biāo)。為了保障可再生能源的生產(chǎn)與使用，《可再生能源法》中明確規(guī)定了“制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額保障收購(gòu)可再生能源發(fā)電的具體辦法”，但全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在地方的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地方在執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)都“打了折扣”。按照行業(yè)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，就是“棄風(fēng)”現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　報(bào)告透露，目前，國(guó)內(nèi)風(fēng)電、光伏發(fā)電、水電都出現(xiàn)送出和消納不暢的問(wèn)題，“棄風(fēng)”現(xiàn)象嚴(yán)重。例如，在風(fēng)力資源豐富的“三北”地區(qū)限電尤其嚴(yán)重，年風(fēng)電平均利用小時(shí)數(shù)大幅下降，吉林省從2010年的1941小時(shí)下降到2012年的1420小時(shí)，一些地方風(fēng)電限電比例超過(guò)40%，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成困難。

　　之所以出現(xiàn)“棄風(fēng)”問(wèn)題，報(bào)告歸之于“部門(mén)責(zé)任落實(shí)不到位”。此外，從法律頒布至今，關(guān)于全額保障性收購(gòu)制度的相關(guān)辦法仍未出臺(tái)，電網(wǎng)企業(yè)未按規(guī)定收購(gòu)電量，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督乏力。與此同時(shí)，地區(qū)之間、企業(yè)之間的利益關(guān)系也制約了全額保障性收購(gòu)制度的落實(shí)。

　　全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在地方檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于大部分地區(qū)還沒(méi)有實(shí)施節(jié)能發(fā)電調(diào)度，仍采用年度發(fā)電量計(jì)劃管理，導(dǎo)致可再生能源發(fā)電機(jī)組讓位于火電機(jī)組。而部分電網(wǎng)公司甚至不按法律要求對(duì)小水電等可再生能源發(fā)電并網(wǎng)提供相關(guān)服務(wù)，甚至克扣上網(wǎng)電量，由發(fā)電企業(yè)承擔(dān)并網(wǎng)費(fèi)用的情況長(zhǎng)期存在。

　　《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，進(jìn)一步確立可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，明確可再生能源在我國(guó)能源中長(zhǎng)期發(fā)展中的總量目標(biāo)，并落實(shí)到能源發(fā)展的規(guī)劃、政策和管理等各個(gè)方面，使全額保障性收購(gòu)制度真正落到實(shí)處。

　　“全額保障性收購(gòu)的法律規(guī)定已經(jīng)出現(xiàn)在《可再生能源法》中，我們不要把它僅作為一種象征意義，實(shí)際上，它是有實(shí)質(zhì)性規(guī)定的。”參與分組審議的陸浩委員表示。

　　《報(bào)告》給出的解決之道包括：國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局要加強(qiáng)對(duì)可再生能源及相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌，盡快出臺(tái)全國(guó)電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)配套電網(wǎng)和跨省區(qū)輸出通道的建設(shè)，提高消納、輸送能力，保證可再生能源開(kāi)發(fā)、輸送、利用等多個(gè)環(huán)節(jié)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　“實(shí)際上，針對(duì)可再生能源的收購(gòu)，國(guó)家從電網(wǎng)和各個(gè)方面都做了很大的努力，但為了保證優(yōu)先調(diào)度、全額保障性收購(gòu)，還需要對(duì)保障性措施加以完善，包括科學(xué)技術(shù)的研發(fā)都要跟上?！标懞票硎?。

　　《報(bào)告》建議，建立分布式可再生能源電力并網(wǎng)技術(shù)支撐體系和管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)分布式發(fā)電直供及無(wú)歧視、無(wú)障礙接入電網(wǎng)，鼓勵(lì)可再生能源的分散開(kāi)發(fā)和就地消納。

　　上網(wǎng)電價(jià)“一刀切”，可再生能源發(fā)電積極性何來(lái)？

　　除了全額保障性收購(gòu)制度之外，可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼也成為分組審議的一個(gè)熱點(diǎn)話題。

　　目前，光伏發(fā)電采用全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在地方調(diào)研時(shí)，有地方向其反映，各地光照條件不同，投資回報(bào)差別較大，“一刀切”的價(jià)格政策不利于光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用。

　　同時(shí)，也有企業(yè)反映，光伏電站上網(wǎng)電價(jià)年限不明確，分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用部分電價(jià)補(bǔ)貼政策沒(méi)有確定，海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)也未出臺(tái)，企業(yè)難以核算投資回報(bào)。政府部門(mén)為扶植可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所允諾的補(bǔ)貼，往往難以落實(shí)，電價(jià)附加和補(bǔ)貼機(jī)制亟待健全。

　　此外，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在檢查中還發(fā)現(xiàn)：按照現(xiàn)有的電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)和征收率，所籌集的資金已不能滿足補(bǔ)助需要；其次，補(bǔ)貼審批環(huán)節(jié)過(guò)多，程序復(fù)雜，到位周期長(zhǎng)，長(zhǎng)期拖欠嚴(yán)重影響投資效益；第三，現(xiàn)有補(bǔ)貼側(cè)重于發(fā)電環(huán)節(jié)，對(duì)輸電、輔助服務(wù)補(bǔ)貼不到位，影響了電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)的積極性；第四，可再生能源基金的使用缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，資金安排與規(guī)劃缺乏有效銜接。

　　為了鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展，國(guó)家規(guī)定了一系列的稅收優(yōu)惠政策。例如，對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)貼不征收增值稅。但這項(xiàng)政策在地方執(zhí)行過(guò)程中，顯然有“變形”的情況。

　　《報(bào)告》中披露，“有的地方仍將電價(jià)附加資金列為電網(wǎng)企業(yè)收入，征收增值稅。國(guó)家制定了小水電征收6%增值稅的政策，但有的地方實(shí)際征收稅率高達(dá)16.8%?！?br/>

　　而正在推進(jìn)的增值稅改革，對(duì)于地方發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)積極性也有一定影響?！霸试S抵扣固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額，導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期無(wú)法從風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目中獲得稅收收入，資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤桨l(fā)展優(yōu)勢(shì)?！?br/>

　　針對(duì)上述問(wèn)題，一些參與分組審議的委員表示，價(jià)格補(bǔ)貼方面的問(wèn)題與現(xiàn)行的管理體制有很大關(guān)系。

　　王毅委員說(shuō)，“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)是負(fù)責(zé)可再生能源發(fā)展的主要部門(mén)，但是可再生能源的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、稅收、補(bǔ)貼則分散于政府的其他部門(mén)，降低了能源主管部門(mén)對(duì)可再生能源綜合管理和宏觀協(xié)調(diào)的能力?！?br/>

　　《報(bào)告》建議：應(yīng)盡快建立電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)調(diào)整可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，加大征收力度，努力做到應(yīng)收盡收。同時(shí)，積極拓展資金來(lái)源，擴(kuò)大可再生能源基金規(guī)模，保證補(bǔ)貼及時(shí)足額到位。

　　電力體制改革滯后，優(yōu)先發(fā)展短板怎么補(bǔ)？

　　《報(bào)告》顯示，截至2012年底，我國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模占總發(fā)電裝機(jī)比例達(dá)28％，比2005年提高了5個(gè)百分點(diǎn)?？稍偕茉窗l(fā)電量約占全國(guó)總發(fā)電量的20％，比2005年提高4個(gè)百分點(diǎn)?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)已成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

　　但《報(bào)告》同時(shí)指出，在《可再生能源法》實(shí)施的過(guò)程中，國(guó)家地方規(guī)劃銜接不夠、一些政策和制度尚未落實(shí)、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制等問(wèn)題仍然存在。

　　王毅委員說(shuō)，《報(bào)告》中提出可再生能源要優(yōu)先發(fā)展，但是我們同時(shí)還要考慮在有序、均衡的基礎(chǔ)之上推進(jìn)優(yōu)先發(fā)展。例如，現(xiàn)在我們?cè)谘b機(jī)上發(fā)展很快，但在電力體制改革上卻相對(duì)滯后。同時(shí)，智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)以及分布式發(fā)電系統(tǒng)的發(fā)展不足，這樣一來(lái)就使整個(gè)產(chǎn)業(yè)面臨很多問(wèn)題。王毅認(rèn)為，要建立更有序的規(guī)劃和目標(biāo)，要遵循可再生能源發(fā)展自身的特點(diǎn)。

　　《可再生能源法》中規(guī)定的一些重要制度和政策尚未得到落實(shí)，是全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的另一個(gè)重要問(wèn)題。

　　全國(guó)人大代表張玉珍指出， 因?yàn)榕c地方利益以及其他方面存在一些沖突，可再生能源上網(wǎng)受到了一定的阻礙。

　　張玉珍認(rèn)為，既然我們要鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展，就必須讓它上網(wǎng)發(fā)電。“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用是非常重要的，國(guó)家出臺(tái)了一些相應(yīng)的政策，有強(qiáng)制性的，地方上是否做到了？電網(wǎng)機(jī)構(gòu)是否做到了？這方面如果可以加強(qiáng)監(jiān)管，就可以起到促進(jìn)作用。再有，還可以把可再生能源利用方面的工作納入到政府的考核體系中去，至少規(guī)定利用量是多少，政府要有一個(gè)強(qiáng)制性的約束，也能夠起到一定作用。在這里，要明確電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任、義務(wù)，規(guī)范法律責(zé)任和權(quán)限?！?br/>

　　“為什么我國(guó)太陽(yáng)能電站建設(shè)緩慢？我們和發(fā)達(dá)國(guó)家比到底差在什么地方？作為全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組成員之一，我想結(jié)合過(guò)去幾年在海外建設(shè)太陽(yáng)能電站的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)我國(guó)可再生能源的做法提點(diǎn)建議?！比珖?guó)人大代表昝圣達(dá)說(shuō)，他在對(duì)比了美國(guó)、意大利、德國(guó)、保加利亞等國(guó)家的做法以后，總結(jié)出三點(diǎn)：第一，不是強(qiáng)制入網(wǎng)；第二，沒(méi)有明確的入網(wǎng)價(jià)格和收費(fèi)時(shí)間；第三，審批環(huán)節(jié)過(guò)多。

　　昝圣達(dá)說(shuō)：“我們?nèi)绻娬?，需要從縣里跑到市里、省里，甚至到國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局，層層跑，審批環(huán)節(jié)過(guò)多?！?br/>

　　昝圣達(dá)認(rèn)為，我國(guó)擁有強(qiáng)大的光伏產(chǎn)業(yè)鏈，擁有眾多的公共、工業(yè)、居民用建筑屋頂，擁有廣闊充足的陽(yáng)光資源，同時(shí)又有較高的能源消耗需求，實(shí)際上只要放開(kāi)并網(wǎng)的閘門(mén)，就可以使產(chǎn)業(yè)得救，人民得福?！艾F(xiàn)在太陽(yáng)能白天發(fā)的電，加上國(guó)家的補(bǔ)貼，加起來(lái)也才9毛錢(qián)。我做了大概的計(jì)算，由民間資本來(lái)建設(shè)，這個(gè)產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)4萬(wàn)億元也是很輕松的。用4萬(wàn)億元建設(shè)發(fā)電機(jī)組所發(fā)的電，可以占2012年整個(gè)全社會(huì)用電量的7.5%~8%，如此一來(lái)，大量的小煤窯、小火電就可以關(guān)掉，霧霾天氣也會(huì)因此越來(lái)越少。”

　　關(guān)鍵技術(shù)瘸腿，可再生能源資源咋統(tǒng)籌？

　　“我認(rèn)為很重要的一條是科技創(chuàng)新的問(wèn)題。”黃華華委員認(rèn)為，可再生能源發(fā)電往往成本比較高，問(wèn)題就是有些瓶頸技術(shù)還沒(méi)有攻克，進(jìn)口設(shè)備還比較多，所以它的成本比較高?！叭绾伟哑款i技術(shù)攻破，國(guó)產(chǎn)的設(shè)備能夠更多地運(yùn)用，把成本降下來(lái)，這是一個(gè)很重要的問(wèn)題，這就需要科技攻關(guān)。”

　　“再有，我們的整個(gè)資源如何充分利用？比如風(fēng)電，在新疆、內(nèi)蒙古、甘肅等地的風(fēng)力資源非常豐富，而且土地資源也很好，可以大力發(fā)展風(fēng)電。然而東部沿海省份，土地比較緊張，發(fā)展風(fēng)電有一定困難。但東部省份有很長(zhǎng)的海岸線，海岸線的風(fēng)力資源是最豐富的，在淺海地方建設(shè)風(fēng)力發(fā)電可以節(jié)省地方，不用占地，這里就有技術(shù)攻關(guān)的問(wèn)題?！秉S華華指出，現(xiàn)在國(guó)外已經(jīng)有相關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，不妨進(jìn)行借鑒。

　　“實(shí)際上，我國(guó)可再生能源戰(zhàn)略的實(shí)施更應(yīng)聚焦于關(guān)鍵技術(shù)?！眹?yán)雋琪副委員長(zhǎng)認(rèn)為，如果說(shuō)智能網(wǎng)的建設(shè)是關(guān)鍵，國(guó)家電網(wǎng)公司作為國(guó)有企業(yè)有不可推卸的責(zé)任?！八仨氉龀龀兄Z，告訴我們多少時(shí)間內(nèi)把電網(wǎng)技術(shù)提高到什么程度?！?br/>

　　“另外，就是前瞻性的基礎(chǔ)研究不能放松。一是智能電網(wǎng)技術(shù)，二是能源儲(chǔ)備技術(shù)。否則永遠(yuǎn)不可能解決我們國(guó)家面臨的巨大能源需求。”嚴(yán)雋琪說(shuō)。

來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào) 作者： 郭薇

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