資源稅改革收官在望

　　煤炭資源稅由從量定額改為從價定率計征，同時提高稅負水平，這將成為西部重要的財政收入

　　經(jīng)過三年多由點到面的漸進試點，資源稅改革將突破最難的一項，即煤炭資源稅由從量定額改為從價定率計征，同時提高煤炭資源稅的稅負水平。

　　全面改革資源稅是“十二五”稅制改革的任務(wù)之一，全國人大、國務(wù)院和財稅部門均強調(diào)研究把煤炭等資源品目逐步納入從價定率計征范圍，并適當(dāng)提高稅負水平。財新記者從財稅部門了解到，資源稅改革由財政部主導(dǎo)，國稅總局、國家發(fā)改委配合。繼續(xù)推進資源稅改革的方案、建議和相關(guān)報告已經(jīng)完成并上報國務(wù)院，“國務(wù)院會整體考慮對經(jīng)濟各方面的影響，擇機做出決策。我們就待執(zhí)行”。

　　1994年起施行的《資源稅暫行條例》確立了資源稅的基本制度，其征收范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七大類，采取從量定額的征收辦法。資源稅的應(yīng)納稅額，按照應(yīng)納稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量和規(guī)定的適用稅額標準計算。

　　從量計征雖征管便利，但無法反映資源價格的變動情況，不能反映開采過程中的環(huán)境破壞成本，影響資源綜合利用率，造成稅負不均，計稅方式并不合理。2010年6月，國務(wù)院決定在新疆開始石油、天然氣改革試點，油氣資源稅由從量定額改為從價定率計征，稅率為5%。同年12月，試點擴大到12個西部省份。2011年11月，國務(wù)院修改后的《資源稅暫行條例》施行，重要內(nèi)容是增加從價定率的資源稅計征辦法，石油、天然氣資源稅按5%從價定率計征的范圍擴展至全國。

　　2013年，從價定率計征的資源品目繼續(xù)擴大。作為中央對湖北、湖南兩省“兩型社會”試驗區(qū)的政策創(chuàng)新支持，經(jīng)國務(wù)院財稅部門同意，湖北省對磷礦石資源稅實行從價定率計征，稅率為10%；湖南省對鉛鋅礦石和石墨資源稅實行從價定率征收，稅率為5%。

　　山西煤炭稅改試點

　　今年7月，財政部部長樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話時再次強調(diào)，將研究把煤炭等資源品目逐步納入從價計征范圍，并適當(dāng)提高稅負水平。財新記者獲悉，今年4月，山西省財政廳、地稅局、國稅局向財政部、國稅總局報送了《關(guān)于再次請示先行試點煤炭資源稅從價計征政策的請示》。早在2010年，山西省就申請過煤炭資源稅改革試點。

　　此次山西省財稅部門提出了兩套資源稅改革方案，每套方案分別設(shè)計了兩種選擇，焦點在于是否取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。該基金由國務(wù)院特批，于2007年設(shè)立，目的是建立煤炭開采綜合補償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償機制，彌補煤炭開采給山西造成的歷史欠賬。

　　一位了解方案內(nèi)容的煤炭行業(yè)分析師對財新記者表示，方案一，如果不取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，資源稅從價計征，稅率為2.2%；如果取消該基金，資源稅按7.4%的稅率從價計征。方案二，如果不取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，資源稅按2.4%的稅率從價計征。如果取消該基金，資源稅按7.6%的稅率從價計征。最終根據(jù)省內(nèi)煤炭平均售價水平確定執(zhí)行方案。

　　山西汾渭能源煤炭分析師曾浩對財新記者說，這兩套方案在稅率上的差別很小，可以看出山西省政府比較慎重。目前煤企經(jīng)營不景氣，每噸差幾塊錢對企業(yè)影響很大?！罢赡軐Χ愂帐杖肟傤~有預(yù)計，因此設(shè)計了兩套方案”。

　　目前，山西省境內(nèi)煤炭資源稅稅額主要按3.2元/噸征收，其中焦煤的資源稅稅額征收標準為每噸8元。曾浩認為，山西焦煤坑口價以每噸600元計算，按2.2%的稅率計征，每噸交資源稅13元，比從量計征的稅額高一些。實際上，這個稅率設(shè)計的比較低，處于煤炭企業(yè)可負擔(dān)的范圍內(nèi)。煤炭品種不同，價格上差距極大，從量統(tǒng)一按每噸幾塊錢來征稅，稅負不公，資源開采利用的效率體現(xiàn)不出來。從價計征后，品質(zhì)高的煤售價高，資源稅相對較高，更加公平。

　　6月17日，山西省政府召開專題會議研究了方案，會上提出了在保留煤炭可持續(xù)發(fā)展基金基礎(chǔ)上，實施煤炭資源稅從價計征改革的意見。保留的主要理由在于，煤炭可持續(xù)發(fā)展基金是國務(wù)院批準設(shè)立的政府性基金，基金設(shè)立以來，在解決因煤炭資源開采造成的7000億元—10000億元資源環(huán)境歷史欠賬方面成效顯著，與其他省違規(guī)設(shè)立的收費基金不同。

　　山西省地稅局稅政一處處長畢健對財新記者說，關(guān)于資源稅改革，目前山西在進行調(diào)研，將統(tǒng)一按照財政部和國稅總局的部署展開。一位參與改革方案設(shè)計的財稅部門官員表示，資源稅改革的時機確實不好掌握，通貨膨脹時擔(dān)心加劇價格上漲，企業(yè)困難時又擔(dān)心增加困難。關(guān)鍵在于如何設(shè)計稅率保證稅負在合理范圍內(nèi)。稅負設(shè)計的合理，在物價上漲時可能抑制上漲，在企業(yè)困難時，地方政府胃口反而不會太高，會把稅率定的低一點。煤炭資源稅改革要“正稅、清費”一起搞，提高煤炭資源稅、清理收費，稅費負擔(dān)整體上可能有所降低，企業(yè)可能也愿意。燃油稅費改革就是采取了這樣的思路?！斑@一改革意見和其他報告一道，我們匯報給了國務(wù)院作為決策參考”。

　　“正稅”同時需“清費”

　　一直以來，資源稅收入增幅遠低于全國稅收收入增幅，所占比重從未超過1％。對于企業(yè)來說，資源稅的負擔(dān)相對較低，但行政性收費、政府性基金和其他收費負擔(dān)過重，各類規(guī)費的總額遠遠高于資源稅收入。規(guī)費征收涉及的部門廣，絕大多數(shù)收入不受預(yù)算監(jiān)督，地方政府的支配自由度大，甚至很多規(guī)費收入被中飽私囊。

　　以煤炭為例，今年3月中央財經(jīng)大學(xué)中國煤炭經(jīng)濟研究院發(fā)布的報告匯總發(fā)現(xiàn)，中國涉煤的稅費不少于109項，除21個稅種外，還有不少于88項的各種規(guī)費。

　　這份題為《加快推進我國煤炭稅費制度綜合改革研究》的報告總結(jié)，煤炭收費比較常見的包括礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)及采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)及采礦權(quán)價款、煤炭價格調(diào)節(jié)基金、鐵路建設(shè)基金、水利建設(shè)基金、港口建設(shè)費、生態(tài)補償基金、造林費、水土保持設(shè)施補償費、水土流失防治費及各種協(xié)會會費等。除了稅收以外，政府的收費已占到了煤炭企業(yè)凈利潤的43%。

　　因此，資源稅改革的一個重要方面就是正稅清費。今年年初，湖北和湖南在對部分礦產(chǎn)資源進行資源稅從價計征試點時，也同步進行了清費的工作。湖南省停止征收涉及鉛鋅礦石、石墨的育林基金、價格調(diào)節(jié)基金，暫停征收水土流失防治費等。

　　但是，多數(shù)地方政府“正稅、清費”的積極性并不高，因為這樣會導(dǎo)致資源規(guī)費的隱性收入顯性化，需要接受來自外界的監(jiān)督。此外，地方資源稅收入上升，中央的轉(zhuǎn)移支付資金可能會相應(yīng)減少。地方政府愿意提高資源稅稅負，但對清理收費積極性并不高。

　　曾浩介紹，平均每噸煤要繳的稅費大概150元左右，其中焦煤可能達200元-250元。他表示，“正稅、清費”雖然提的較多，但實際操作困難，稅是國家范圍內(nèi)在收，基金是省一級在收，很多行政性收費是基層政府在收。而且各個地方收費的項目、標準不一樣，動起來，地方利益受損，阻力比較大。

　　上述報告建議，可通過以稅收收取的，應(yīng)全部以稅的名義收取，如資源環(huán)境類的各項收費；經(jīng)濟建設(shè)類的基金和收費項目，應(yīng)取消或改為資本項目；已有財政撥款的行政管理類收費，應(yīng)全部取消；政府越位收取的屬于微觀經(jīng)濟范疇的收費一律停止征收，比如屬于市場行為類的煤炭價格調(diào)節(jié)基金和企業(yè)行為類的煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金；交通運輸類的收費，除通過物價部門核準的服務(wù)類收費外，一律取消；社會功能類收費，可按全社會無差異規(guī)則處理。

　　上述中央財稅部門官員對財新記者表示，煤炭資源稅改革的目標不是單純的組織財政收入，也要考慮如何讓煤炭行業(yè)健康發(fā)展，還要考慮和其他經(jīng)濟相協(xié)調(diào)。從去年下半年開始，山西省煤炭銷售受阻，煤企利潤大幅下滑。山西煤炭工業(yè)廳的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年煤炭全行業(yè)利潤69.1億元，同比下降64.94%。上繳稅費649.16億元，同比減少65.87億元，下降9.21%。

　　為了穩(wěn)定煤炭市場，7月底山西省政府發(fā)布《進一步促進全省煤炭經(jīng)濟轉(zhuǎn)變發(fā)展方式實現(xiàn)可持續(xù)增長的措施》，要求近期“暫停提取兩項煤炭資金”“減半收取煤炭交易服務(wù)費”，中期“做好清費立稅工作”，按照國家推行煤炭資源稅改革的要求，對涉煤稅費項目、標準進行全面清理，依法合規(guī)的予以保留，亂收費、亂攤派的一律取締。同時，要積極研究資源稅地方留成部分的分配辦法。市場人士普遍認為，山西此舉意在為煤炭資源稅改革鋪路。

　　可成西部重要財源

　　分稅制改革以來，政府財力總體向上集中，地方基層政府缺乏穩(wěn)定、可持續(xù)的主體稅種。隨著“營改增”全面鋪開，加快改革財稅體制，構(gòu)建地方稅體系，顯得尤為迫切。財稅學(xué)界普遍認為，可以將房地產(chǎn)稅和資源稅培育成地方穩(wěn)定財源。

　　按現(xiàn)行體制，除海洋石油資源稅歸中央外，資源稅其余收入歸地方政府所有。資源稅收入占稅收總收入的比重一直較低，體量非常小。財政部財政科學(xué)研究所近期一份報告中，以2010年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對原煤、原油、天然氣按照5%的稅率從價計征，測算資源稅收入變化情況發(fā)現(xiàn)，這三項資源稅收入合計達到2066億元，為2010年全國地方一般預(yù)算收入的5.1%，整體上增收效應(yīng)顯著，具有一定的支撐作用。

　　由于東中西部地區(qū)資源分布并不均衡，資源稅稅負提高后，對于一些資源貧乏、依賴于進口的省份則會負擔(dān)加重。部分資源大省的收入將因此增加，但是如何均衡地區(qū)間資源稅收入分配，需要進一步的制度安排。此外，作為地方主體稅種后，地方政府會不會因為追求稅收收入，違背資源稅保護資源的目的，過度開發(fā)資源，忽略環(huán)境治理和資源補償，也值得思考。

　　財科所報告建議，從長遠來看，隨著資源稅的規(guī)模不斷擴大，可考慮由省級統(tǒng)籌一部分，用以平衡各地區(qū)資源稟賦不同所帶來的收入差距。同時，適度下放部分資源稅的管理權(quán)限，由中央根據(jù)資源狀況確定稅率適用范圍，由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源實際情況確定具體適用稅率。

來源：財新《新世紀》 　 作者： 邢昀 　

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