專家：能源體制改革需從價格機制入手

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。

　　價格改革大多集中于能源能域，中國經(jīng)濟學會理事劉滿平在接受21世紀經(jīng)濟報道專訪時就指出能源價格機制是能源市場體系建設(shè)的重點與核心，能源體制的改革的最佳突破口應放在能源價格形成機制改革上。只有能源價格機制理順了，才能吸引更多的資本進入能源行業(yè)，才能為打破行業(yè)壟斷和實現(xiàn)充分競爭提供制度上的保障。

　　破行政壟斷為改革前提

　　《21世紀》：能源行業(yè)作為國有經(jīng)濟非常集中的行業(yè)，其發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的所需要的基礎(chǔ)和條件是怎樣的？非公有制經(jīng)濟目前在能源行業(yè)的地位如何？

　　劉滿平：非公有制經(jīng)濟在能源各個領(lǐng)域的地位和實力不一樣。從三個行業(yè)比較來看，煤炭行業(yè)生產(chǎn)集中度低，是一個相對開放的競爭市場，市場化程度處于最高水平，非公有制經(jīng)濟發(fā)展相對較好。油氣行業(yè)由于嚴格的市場準入限制，無論是上游資源配置、開采、中游加工還是終端銷售網(wǎng)絡(luò)都基本形成三大國有石油公司寡頭壟斷的市場格局。

　　電力行業(yè)可以說是所有能源行業(yè)中市場化程度最低、競爭程度最差、非公有制經(jīng)濟地位最低的部分。到目前為止，我國還沒有真正形成發(fā)電、輸電、配電和售電等四個環(huán)節(jié)分開，后三個部分仍融合在一起。

　　《21世紀》：能源行業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，目前還有哪些制度和政策性的障礙？

　　劉滿平：我覺得主要有三個方面的障礙，首先是法律法規(guī)限制，市場化改革的配套措施跟不上。一是法律法規(guī)建設(shè)跟不上，規(guī)范市場行為的制度不完善。如至今沒有出臺《石油法》、《天然氣法》，現(xiàn)有的《煤炭法》、《電力法》與現(xiàn)狀不匹配，至于規(guī)范市場行為的《反壟斷法》、《反暴利法》更無從說起。二是政府管理體制變革不適應市場化的要求。有改革的意向，但改革的速度太慢，在取消行政壟斷、加強安全生產(chǎn)、保護生態(tài)環(huán)境等方面的力量卻相對薄弱。

　　其次是傳統(tǒng)體制障礙。2005 年，國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，明確提出允許非公有資本進入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，在電力、石油行業(yè)等領(lǐng)域。但國家對民營企業(yè)的發(fā)展更多地停留在“口號”形式上，甚至出臺了自相矛盾的公共政策，出現(xiàn)兩個相互“打架”的紅頭文件。

　　第三是非公有經(jīng)濟自身的缺陷。雖然我國民營經(jīng)濟獲得強勁的發(fā)展，但不少民營企業(yè)存在經(jīng)營管理體制不健全、現(xiàn)代企業(yè)制度缺失、決策隨意化、人才短缺，技術(shù)開發(fā)薄弱等問題。這些問題的存在導致民營企業(yè)往往急于收回投資，不可避免地產(chǎn)生一些負面效應，造成資源的破壞。

　　國有資本仍將占控股地位

　　《21世紀》：您認為，有哪些方式可以引導能源行業(yè)混合所有制經(jīng)濟的健康發(fā)展？

　　劉滿平：針對上面的分析，我們采用以下幾種方式。首先破除行政壟斷，為民營資本全面進入掃除體制障礙；加強競爭的培育，制定落實市場秩序的規(guī)范和各項改革措施；推動能源定價的市場化改革是民營資本進入能源行業(yè)的核心，政府應轉(zhuǎn)變角色，不能直接定價，只能進行價格監(jiān)管。

　　其次，建立開放競爭的能源市場，必須以“開放競爭”取代“封閉競爭”。鼓勵新企業(yè)進入和新技術(shù)使用；改革當前國有能源企業(yè)經(jīng)營體制，實行以產(chǎn)權(quán)制度為核心內(nèi)容的改革；優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，不能將破除目前的壟斷局限于在對原有企業(yè)的“分拆”層面上，而是著眼于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和是否有利于新企業(yè)的進入；建立統(tǒng)一的國內(nèi)能源市場，不能將不同的能源產(chǎn)品市場分割開來，并逐步與國際市場接軌。

　　再次，民企與政府雙管齊下，解決資源破壞與污染問題。無論是什么企業(yè)，只要生產(chǎn)就必須清潔生產(chǎn)。

　　最后，發(fā)展多元化的融資形式，破解融資瓶頸。能源行業(yè)資金密集的特征決定了其進入壁壘高， 民營資本進入能源行業(yè)需要金融機構(gòu)的大力支持，除了爭取銀行貸款外，還應通過私募或風投基金、政府投資、協(xié)會支持等來獲取資金支持。政府應轉(zhuǎn)變職能，加快政府風險投資模式的制度化進程，行業(yè)協(xié)會在解決融資難方面也將發(fā)揮重要作用。

　　《21世紀》：能源行業(yè)同時又是“關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)”，這就使得區(qū)分競爭性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)上存在困難。我們應該如何認識這個問題？

　　劉滿平：能源主體的市場準入問題是我國在實踐中最大的難題。根據(jù)三中全會提出的原則，我國能源行業(yè)市場化改革目前來看是“有限度、有根據(jù)地開放能源市場”。

　　從能源行業(yè)特性看，上游勘探、中游運輸具有戰(zhàn)略安全以及自然壟斷特性，其他環(huán)節(jié)原則上都可以放開，因此，我個人判斷，即使競爭性環(huán)節(jié)放開后，我國還會實行國有資本控股為主體的投資產(chǎn)權(quán)制度，國有企業(yè)還會繼續(xù)維持控股地位。而像輸電、油氣輸送等方面不會允許其它資本進入。

　　“公益性業(yè)務(wù)”概念的提出，主要是決策者擔心能源市場化改革可能帶來增加能源產(chǎn)品波動性的風險，而應對這個風險，關(guān)鍵在于政府和能源部門共同建立和完善一個保障機制。具體包括建立能源價格波動的補償機制，政府通過稅收補貼的手段降低社會福利的總損失；實行能源儲備制度，建立應對國際能源波動的緩沖機制；建立能源基礎(chǔ)設(shè)施的激勵規(guī)制機制；建立能源投資的長期的保障機制。

　　理順能源價格

　　《21世紀》：您認為，能源體制的改革的最佳突破口是什么？

　　劉滿平：能源體制改革是一項系統(tǒng)工程，由于當前我國有較為完整的能源產(chǎn)業(yè)體系但無完善的能源市場體系，市場發(fā)育不足是我國能源行業(yè)普遍存在的問題。所以，我國能源體制改革的核心應放在培育現(xiàn)代能源市場體系上。

　　能源價格機制是能源市場體系建設(shè)的重點與核心，而能源市場體系建設(shè)又是能源體制改革的核心。所以，能源體制的改革的最佳突破口應放在能源價格形成機制改革上。只有能源價格機制理順了，才能吸引更多的資本進入能源行業(yè)，才能為打破行業(yè)壟斷和實現(xiàn)充分競爭提供制度上的保障。

　　《21世紀》：在能源價格方面，您認為能源體制的改革會對其帶來怎樣的影響？

　　劉滿平：當前我國能源價格方面主要存在兩大問題，即價格形成機制和價格監(jiān)管方式均存在一定的缺陷。價格形成機制的缺陷主要表現(xiàn)在幾個不反映，一是不反映能源稀缺狀況；二是不反映國內(nèi)和國際能源市場的供求格局；三是不反映能源安全與環(huán)保等外部性問題。價格監(jiān)管方式的缺陷主要表現(xiàn)在沒有對整個能源產(chǎn)業(yè)鏈條各個環(huán)節(jié)進行業(yè)務(wù)區(qū)分，價格管制范圍過寬、過死、手段單一；監(jiān)管方式不完善，監(jiān)管程序守舊固化。因此，在能源價格形成機制方面，改革主要是對能源生產(chǎn)、運輸、分配和零售等環(huán)節(jié)的定價機制進行分解，通過引入競爭性的批發(fā)和零售市場來實現(xiàn)，并通過對基礎(chǔ)設(shè)施接入價格的規(guī)制保證在運輸環(huán)節(jié)和分配環(huán)節(jié)允許資本的自由流動。

　　從不同能源產(chǎn)品來看，電力行業(yè)應在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)充分引入競爭機制，同時對具有自然壟斷特點的輸配電網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)實施有效監(jiān)管。具體來說，上網(wǎng)電價由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配環(huán)節(jié)要形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)真實成本和運營效率的、獨立的、受監(jiān)管的輸配電價。

　　煤炭行業(yè)在開放、競爭、統(tǒng)一與有效監(jiān)管的體制環(huán)境下，全部實行市場定價。石油產(chǎn)品價格形成機制要向競爭性市場定價、以放為主的新機制轉(zhuǎn)變。政府不宜再直接規(guī)定成品油價格，改為在石油市場出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預措施。

　　天然氣價格改革目前已經(jīng)在廣東和廣西試點，下一步可以在試點基礎(chǔ)上進一步完善和推廣。最終的目標是管道運輸實行政府定價，上游勘探開采以及下游批發(fā)零售環(huán)節(jié)由市場定價，在未實現(xiàn)市場充分競爭之前可采用“市場凈回值法”或“替代能源比價法”暫時過渡。

來源：21世紀經(jīng)濟報道 　　劉滿平

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