直購電直面電力體制改革 是進步還是倒逼

　　被推上本階段電力改革的主要突破口，尷尬的并非是直購電。但即便在此有限的改革范圍里，直購電舊題新難并未獲得實質紓解。冀望通過其試點來倒逼電力體制改革，前景難言樂觀。

　　在過去的11年間，電力體制市場化改革堪稱一波三折。從2002年5號文出臺“廠網(wǎng)分離”完成至今，電力市場化進程步履緩慢。

　　時至今日，在新一屆政府“改革”號角吹響之際，政府主管部門試圖突破壟斷的藩籬，重啟停滯多年的電力市場化改革。而其中，突破口的選擇便至關重要。

　　就在十八屆三中全會召開前夕，由國務院發(fā)展研究中心向大會提交的“383”改革方案，其中涉及電力體制改革問題，建議引入大用戶直購電，建立實時競爭發(fā)電市場，深化電力體制改革。

　　一份報告似乎將直購電推上了電力體制改革“浪尖”位置。所謂大用戶直購電，是指電廠和終端購電用戶之間通過直接交易的形式協(xié)定購電量和購電價格，然后委托電網(wǎng)企業(yè)將協(xié)議電量由發(fā)電企業(yè)輸配到終端購電大用戶，并另支付電網(wǎng)企業(yè)所承擔的輸配費用。

　　在業(yè)內專家看來，直購電意義在于在發(fā)電和售電側都引入了競爭，并且終端用戶擁有選擇權，進而推動電力市場的開放。

　　事實上，2013 年，對直購電來說，是政策出臺較為密集的一年。3月份，國務院提出“簡政放權”，《取消下放第一批行政審批事項通知》，明確取消電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接交易的行政審批，推動市場改革。為落實此通知，5月，國家能源局發(fā)布公告稱取消或下放一批涉及能源領域的行政審批事項。其中包括取消電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點的行政審批，強調權力和責任同步下放，監(jiān)管同步強化。8月，為避免下放行政審批以后造成的無序，國家能源局又下發(fā)了258號文件《當前開展力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關事項的通知》，提出實行差別化的準入政策，減少行政干預，加快輸配電電價測算，確定合理電量規(guī)模。10月，國家能源局、工信部發(fā)布《關于規(guī)范電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易的通知》，支持各地開展規(guī)范的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，并且要求糾正各種變相的讓利優(yōu)惠行為，加強監(jiān)督管理。

　　“因為下放審批權后，地方上對是不是繼續(xù)實施直購電存在疑問，所以我們出臺了相關政策。”國家能源局市場監(jiān)管司副司長黃少中對記者解釋稱。

　　早在電力體制改革啟動之前1998-2002年，電力需求不旺盛，其中獨立發(fā)電企業(yè)虧損嚴重，在湖北、河南一些高耗能企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，希望實現(xiàn)電力直供，因而出現(xiàn)了在當?shù)卣鲗碌狞c對點的電力交易。

　　2002年電力改革啟動特別是電監(jiān)會成立后，政府相關部門組織了直購電試點。結果是，推行并不順暢。更多的情況下，演變成了政府行為主導下的“優(yōu)惠電”，特別是對于一些瀕臨破產(chǎn)的高耗能企業(yè)，政府強制電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)都作出讓步。

　　2009 年6月25日，電監(jiān)會、發(fā)改委、能源局三部委出臺了《關于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關問題的通知》電監(jiān)市場【2009】20號[下稱 “20號文”]，對參與主體、電價、交易結算方式等都做了較為細化的規(guī)定。實施三年時間，雖然一些地區(qū)開展了相關試點，但受到電力需求偏緊、電煤價格飆升等因素影響，收效并不明顯。與2009年相比，現(xiàn)在無疑是一個好時機。持續(xù)多年的“電荒”格局已經(jīng)發(fā)生改變，近幾年來，電源裝機不斷增加，相反地，全社會用電量增速減慢;與此同時，煤炭價格的大幅下降，讓發(fā)電企業(yè)在收獲利潤同時，更有動力參與到市場化改革的征程中。

　　然而，作為一項改革，是否能真正摸索到市場化行為的新模式，從而避免讓業(yè)界產(chǎn)生政府支持高耗能產(chǎn)業(yè)的誤解?被大家寄予厚望的直購電，又能否真正成為電力體制市場化改革的有力突破口?

　　被選擇的用戶

　　11月中旬，進入冬季的四川地區(qū)和往年一樣再次面臨電力“豐余枯缺”矛盾。在四川，水電的豐水期集中在每年5月到10月，冬季枯水期，河流來水急劇減少，水電發(fā)電能力只有豐水期的40%左右，更加糟糕的是，四川水電有近2/3為徑流式電站，調節(jié)能力差，無法把豐水期富余水量存貯到冬季來發(fā)電。

　　四川省電力公司總經(jīng)理王抒祥曾在接受采訪時稱，冬季枯水期由于發(fā)電能力不足，四川存在電力供應緊張問題，據(jù)測算，到2015年枯水期，四川恐將面臨近1000萬千瓦的電力缺口。

　　而對于四川省用電大戶之一的某集團而言，這也不是他們第一次遇到缺電的情況。幾年前，甚至還出現(xiàn)過工廠生產(chǎn)車間突然被“拉閘限電”的情況。

　　作為企業(yè)生產(chǎn)運行的相關負責人，某公司經(jīng)濟運行部部長陳力華今年松了一口氣。3個月前，她接到四川省經(jīng)信委通知，被選中參與大用戶直購電。對陳力華來說，這是一個再好不過的消息。

　　“不但可以保證企業(yè)用電，還有可能降低我們的用電費用?！标惲θA說。

　　和國家出臺政策時間基本一致，8月份，四川省第20次常務會議審議通過《四川省2013年度電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點實施方案》下稱《方案》，確定24家電力用戶參與今年直接交易試點。據(jù)陳力華介紹，四川啟動的直購電，是以經(jīng)信委為牽頭單位，根據(jù)企業(yè)用電量水平確定額度。和東氣一起入選的還有長虹、二重重工等大型企業(yè)。

　　據(jù)介紹，總體的試點用電量規(guī)模暫定90億千瓦時，相當于去年國家電網(wǎng)四川省電力公司全社會用電量的二十分之一。

　　廣西平果鋁業(yè)的黨委副書記李兵已經(jīng)為爭取直購電，奔走了好幾年。由于電費在鋁廠成本中所占的比例高達40%左右，電價是影響電解鋁企業(yè)競爭力的關鍵因素。但目前平均5毛多的電價，令其企業(yè)難以為繼。為此，他們繼續(xù)盼望簽訂直購電協(xié)議來降低成本。

　　然而，雖然政府力推，但電網(wǎng)公司不滿情緒令此事推動困難重重。在爭取直購電無望的情況下，平果鋁業(yè)想到建設自備電廠和輸電線路，也遭到拒絕。

　　事實上，在上述258號文中，對參與交易電力用戶進行規(guī)定：參與直接交易的電力用戶必須符合《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》等國家產(chǎn)業(yè)政策并且環(huán)保排放達標，不符合國家產(chǎn)業(yè)政策以及淘汰類產(chǎn)品、工藝的企業(yè)不得參與。鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和能效標桿企業(yè)，以及實施工業(yè)領域電力需求側管理，實現(xiàn)用電科學、有序、節(jié)約、高效的企業(yè)參與直接交易。

　　據(jù)黃少中介紹，已經(jīng)發(fā)布的258號文并沒有規(guī)定說用戶是否是高耗能企業(yè)，只要符合產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等條件的企業(yè)都可以自愿參與。

　　困難的是，用戶參與其中寄希望于電力成本降低，而三方協(xié)議中其他兩方參與者電廠以及電網(wǎng)公司，不得不在交易中讓出部分利益。

　　平衡術

　　“想推動直購電，就要平衡發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)和用戶三者的利益關系?！痹诓稍L中，所有被訪者都表達此觀念。

　　而要想做到平衡，實為不易，其中的關鍵問題是“誰來讓利”。

　　“前些年試點，特別是經(jīng)濟相對落后省份，通過降電價優(yōu)惠大用戶，屬于‘拉郎配’式的行政干預，目的是增加稅收和GDP，而不是從產(chǎn)業(yè)結構調整考慮?！彼拇ㄊ‰姳O(jiān)辦一名官員向記者抱怨。

　　此前一些地方政府規(guī)定電廠、電網(wǎng)對某些企業(yè)扶持，比如規(guī)定電廠、電網(wǎng)讓利幅度，明把利潤讓給當?shù)卮笮推髽I(yè)。

　　“變了味”的直購電，也讓試圖在其間嘗試市場化行為的國家相關部門頗為失望。2009年3月，國家三部委聯(lián)合下發(fā)《國家發(fā)展和改革委員會、國家電監(jiān)會、國家能源局關于清理優(yōu)惠電價有關問題的通知》，通知中明確表示：凡是以發(fā)、用電企業(yè)雙邊交易等名義，擅自降低發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價或用電企業(yè)銷售電價、對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠電價措施的，應全面停止執(zhí)行。

　　頗令主管部門為難的是，如果沒有降低參與用戶的用電成本，用戶也沒有參與積極性。雖然實施直購電后，市場價格又漲又跌，但在目前電力供應供過于求的情況下，降低電價是必然結果。

　　“在電力供應緊張情況下，電網(wǎng)和發(fā)電廠都沒有動力參與;電力供過于求的情況下，電廠為了提高發(fā)電小時數(shù)，會有參與意愿，但電網(wǎng)企業(yè)也很為難?！敝袊娏β?lián)合會副秘書長歐陽昌裕解釋道。

　　在四川，由于水電裝機較大，火電發(fā)電的發(fā)電小時數(shù)較低，不到4000小時，在全國范圍內是排在倒數(shù)位置，而按照利用小時數(shù)比較低的情況下，電廠還是有動力參與直購電的活動。

　　和四川一樣，位于云南、東北等省份的發(fā)電企業(yè)，通過“薄利多銷”方式有意愿參與試點。

　　不同于四川發(fā)電企業(yè)對于電量的渴求，在發(fā)電小時數(shù)比較高的華東地區(qū)，發(fā)電企業(yè)就比較關注電價，而電價就會遭到電網(wǎng)的瓶頸。

　　與此同時，直購電試點推廣直接影響了電網(wǎng)企業(yè)的利益?！澳壳爸辟忞娊灰纂娏勘容^小，對于電網(wǎng)公司的沖擊還不大。如果試點推廣，電網(wǎng)效益無疑會受到較大沖擊。直購電交易量一旦過大，電網(wǎng)肯定反對?！鄙鲜龅胤诫姳O(jiān)辦的官員稱。

　　在電網(wǎng)公司不愿意讓利的情況下，發(fā)電廠與用戶企業(yè)則更不愿意去得罪電網(wǎng)公司。在陳力華看來，以一個弱勢群體的角色去與電網(wǎng)公司談電力交易是不可能的事情。

　　對于政府主管部門來說，對直購電的設想在于，賦予用戶選擇權，不指定企業(yè)、電價、電量，一切行為在交易規(guī)則下進行，做到陽光公開，自愿參與，不強迫執(zhí)行。通過相關試點，能夠出臺合理的輸配電價，終端用戶可以直接與發(fā)電企業(yè)進行交易。電力變成產(chǎn)品，成為普通意義上的商品，而不是一味地對大用戶進行優(yōu)惠和傾斜。

　　在歐陽昌?？磥?，大用戶直購電帶給用戶三層意義：一是賦予用戶選擇權;二是用電保證可靠，短缺不會拉閘限電;三是降電價。更重要的意義在于前兩點。

　　“直購電就是市場化的一種嘗試，培養(yǎng)企業(yè)競爭意識，在這里面找到自己的生存之道，我們作為主管部門，在試點中能發(fā)現(xiàn)一些問題，然后完善實施方案。理想化的情形應該是用戶可以自由選擇電廠去交易，而不是經(jīng)信委或者發(fā)改委去規(guī)定?！彼拇ㄊ‰姳O(jiān)辦市場與價財監(jiān)管處一名官員對記者稱。

　　獨立的輸配電價

　　直購電中的三方利益博弈體現(xiàn)在價格之中。用戶與電廠確定電量和上網(wǎng)電價，與此同時用戶支付給電網(wǎng)一定的“過網(wǎng)費”，過網(wǎng)費是由輸配電價和網(wǎng)損構成。最終價格是上網(wǎng)電價、過網(wǎng)費和政府性基金之和。

　　其中，由于是市場行為，上網(wǎng)電價由用戶與發(fā)電廠協(xié)商而成，“過網(wǎng)費”中輸配電價則由國家發(fā)改委核定，網(wǎng)損由當?shù)匚飪r局核定。

　　在采訪中，多位受訪者均表示，推廣直購電，核定獨立的輸配電價至關重要。而此前的計價方式中，輸配電價是當?shù)劁N售電價減去上網(wǎng)電價構成的購銷差，這種相對單純的定價方式存在不合理性。在推行過程中，導致電網(wǎng)的“過網(wǎng)費”依然偏高。

　　在歐陽昌?？磥?，大用戶直購電實現(xiàn)的前提條件是獨立的輸配電價。在近期執(zhí)行的直購電協(xié)議中，一些省份都核定了輸配電價，同時依然存在定價較高的問題。據(jù)介紹，由于大用戶購電由地方政府來牽頭實施，但輸配電價定價還是由國家發(fā)改委審批，相對滯后。

　　一般來講，電網(wǎng)輸配電的合理成本包括技術、人力、管理成本等，但由于核算方式不透明，一些附加成本和收費加入其中，導致購銷差過大。

　　據(jù)黃少中介紹，對于大用戶而言，電壓等級較高，未經(jīng)過配、售環(huán)節(jié)，輸配電價應該降低?！拜斉潆妰r也要體現(xiàn)按照電壓等級來定價的原則，電壓等級越高，價格應越低?！?br/>

　　事實上，在我國，由于過去有著復雜的電價分類歷史，電價構成似乎是一筆“糊涂賬”。因而，對于政府主管部門而言，核定輸配成本也較為困難。

　　特別是居民用電經(jīng)過了所有輸配售營銷等環(huán)節(jié)，實際成本則更高，但居民電價大大低于大用戶電價，出現(xiàn)了交叉補貼的情況。

　　“傳統(tǒng)電價都是直接指定一個終端電價，但終端電價里面包含著什么，以及與電網(wǎng)向發(fā)電廠購電的電價是多少都不清楚。而直購電的電價是由發(fā)電企業(yè)與用戶企業(yè)直接協(xié)商，再加上電網(wǎng)的輸配電價，這樣的話就使得電價較以前清晰明朗一點，有助于理清電網(wǎng)運營成本?！敝型额檰柲茉葱袠I(yè)研究員任浩寧解釋道。

　　對于電網(wǎng)來說，最大的風險就是其財務狀況。直購電的試行會使得電價在制定的過程中，真正的利益框架被還原出來，電網(wǎng)在今后的定價中加成或許會因此減少?！爸辟忞娡茝V較多的話，電網(wǎng)公司就要重新調整重心，把重心轉移到服務上來，而不僅僅是賣電。比如說更加注重輸配電以及電力設備等的服務項目?！?/p>

來源： 能源

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