能源改革體制要在結構之前

　　能源改革有縱橫兩大維度，縱向的體制改革和橫向的結構調整需同時推進，顯然體制改革更為迫切。

　　十八屆三中全會后，有關改革決定的解讀、宣講在各系統(tǒng)乃至全社會逐層推進。在經過相對沉寂的一段時期后，改革再度成為高頻詞匯。各界言談、學習、報告必提改革，但因行政、經濟各領域著力不一，對改革的理解和實質措施也呈現(xiàn)出較大差異。

　　其中，事關能源行業(yè)的改革，雖與三中全會前輿論期許有所出入，但在解縛審批事項、開放非公企業(yè)進入特許經營領域方面，依然有著高于市場預期的措辭。

　　本刊在全會前社論曾建言，當民間輿論將改革博弈的焦點聚集在"國進民退"或"國退民進"時，改革的設計者和參與者，均需有立足現(xiàn)實解決問題的大氣魄與大智慧，共同創(chuàng)造"國民共進"的可能。

　　能源產業(yè)作為國民經濟、國家安全的基石，其改革有縱橫兩大維度。其一，縱向改革乃是指自上而下管理體制的革新，是束縛行政權，推進市場化，是體制問題；其二，橫向改革則是能源消費結構的調整，是生態(tài)性、可持續(xù)性的訴求，是結構問題。

　　依托審批權、特許經營準入和網路等壟斷障礙，舊體制在保留濃厚計劃管制色彩的同時，也滋生出強大、固化的既得利益階層，并由此影響到結構調整的有序、有力推進。而結構問題一時難以調整的客觀存在，又進而為舊體制提供了長期存在的部分土壤。

　　正因如此，能源產業(yè)一方面脫離不了國家行政管理體制和經濟結構調整的大環(huán)境，又因自身的復雜性而難以產生立竿見影的改革效果。此次改革決定的領域在體制、結構兩方面均有涉及，雖然面臨"長期改革"的艱巨歷程未能縮短，但一些矛盾集中、體制僵化、生態(tài)問題凸顯的領域已無法再回避。

　　由此，改革突破口的選擇成為業(yè)界判定改革決心與力度的重要指標。11月下旬，國家能源局出臺《國家能源局落實民間投資政策工作方案》，在簡化火電和電網項目審批程序、支持民營企業(yè)投資建設分布式新能源及小水電項目等20個具體工作事項上，做出了容納民間資本的友善姿態(tài)。

　　該方案執(zhí)行前景與效果尚難評估。但20項具體工作并非初次出臺，它們大多在成為文件之后又折在現(xiàn)實中的各種壁壘之前。結合此前出臺的能源"十二五"規(guī)劃以及前后密集出臺的各行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，不難看出，能源改革這些年的重心實質是以結構調整為主導，以節(jié)能減排為主要工作內容。

　　事實上，在事關體制的改革屢番碰壁之后，現(xiàn)實中的能源改革，已流于重結構而輕體制，實結構而虛體制，甚至以結構調整的部分進步掩蓋體制改革的裹足不前。原本應該提綱挈領的以體制改革帶動結構調整，變成了能源結構調整進度受制于體制掣肘，乃至在轉變后倒逼體制、反襯體制的尷尬局面。

　　體制也并非沒有展現(xiàn)出變革姿態(tài)，從年初電監(jiān)會、能源局的事實合并，到年末油氣等領域的投資壁壘開放，均展示出較大幅度的改革氣象。但這些改革，是在打掉劉鐵男、蔣潔敏等貪腐老虎的基礎上，一如打掉劉志軍后，撤銷鐵道部及旗下業(yè)務分拆才得以順利進行。

　　但改革不能總以打老虎的形式進行推進。老虎能被抬上足以阻礙各環(huán)節(jié)改革進展的地位，只能說明在未來老虎依然難以根絕。

　　過去二十年能源部、煤炭部、電力部、電監(jiān)會、能源局乃至部分擁有部委權力的大型能源企業(yè)走馬觀花般的撤銷、分拆、合并、重組，并未能改變中國能源管理體制僵化、計劃乃至豢養(yǎng)整個國家最頑固利益群體的局面。這說明部委名稱和涵蓋領域大小的改變，并非真正意義上的徹底改革。類似的"改革"，只能以產生新利益階層取代舊利益階層，乃至新舊利益階層合流的危險局面而告終。

　　因此，能源業(yè)界如要真正領會十八屆三中全會事關能源改革的精神和決定，就不能跳出整個改革思路做文章，其中，計劃之手的法律性制約和國民共進的真正兼顧，要比改設部委更為重要，也更具意義。

來源：能源雜志 　 作者： 范珊珊 　

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