完善國家核法律法規(guī)體系迫在眉睫

　　當前，我國原子能事業(yè)發(fā)展快速增長且日益多元化，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和體制機制都在發(fā)生著深刻變化，市場化、國際化趨勢明顯。然而，與這種快速發(fā)展形勢極不相稱的是，我國原子能領域基礎性、綜合性的“母法”——《原子能法》立法工作歷時近30年，至今尚未出臺。

　　日本福島核事故的發(fā)生，加速了我國《原子能法》立法的腳步。完善國家核法律法規(guī)體系，運用法律手段進一步規(guī)范和調整政府行政管理關系和企業(yè)利益關系，實現(xiàn)法制化管理，不僅是核能業(yè)界的期盼，也是我國核能事業(yè)發(fā)展的當務之急。

　　我國核法律法規(guī)體系發(fā)展

　　目前，我國在核與輻射安全監(jiān)管方面，形成了以《放射性污染防治法》為頂層，《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》等系列條例支撐的監(jiān)管法律法規(guī)體系。

　　構成：急用先建，逐步完善

　　人類對原子能的利用從一開始就是在風險和收益的平衡中抉擇的。目前，大部分市場經(jīng)濟國家的核能立法一般關注其風險，側重在管制核能對人類的健康、安全，以及環(huán)境可能造成的特殊風險上。

　　我國核法律法規(guī)體系的建設起步于20世紀80年代，隨著核電的建設和引進工作急用先建,逐步完善。我國核法律法規(guī)體系主要包括三方面：一是針對核武器對人類的威脅建立的核出口及進口管制、保障監(jiān)督等核不擴散制度。二是針對核安全問題和輻射危害，在核設施安全、放射性同位素與射線裝置、放射性礦產(chǎn)開采及礦石加工、放射性物品運輸、放射性廢物管理等方面設立許可制度和監(jiān)督檢查制度；為控制和減少核事故危害建立應急準備與響應制度，以及核損害賠償制度等。三是針對近年來日益重視的核與輻射恐怖活動建立的包括實物保護在內的核安保制度。

　　內容：三個層級

　　我國的核法律法規(guī)體系分為三個層次：

　　第一層次——國家法律。我國核領域唯一的國家法律是《放射性污染防治法》，《原子能法》和《核安全法》尚在制定之中。

　　第二層次——國務院條例。包括《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》、《民用核安全設備監(jiān)督管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》等9個條例，從不同方面管制核能對人類的健康、安全以及環(huán)境可能造成的特殊風險，是國家法律在該方面的細化。

　　第三層次——國務院各部委規(guī)章。主要包括國務院條例的實施細則、有關部門行政管理規(guī)定、相關的導則和技術文件等。

　　問題：多而雜，體系建設存在缺項

　　從數(shù)量上看，我國核法律法規(guī)體系涉及的內容多而龐雜；從頂層設計來看，體系建設仍存在一些缺項和問題。

　　缺乏基礎性法律。目前，《原子能法》遲遲沒有出臺，促進發(fā)展與防范風險兩者立法不平衡，我國原子能事業(yè)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展方針、基本政策和管理體制等沒有上升到法律層面。

　　有些領域尚有立法空白。如在核事故損害賠償問題的處理上，我國執(zhí)行的是2007年的《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》，該批復屬于行政文件，層次偏低，公信力不足，影響國際合作開展。此外，近年來，世界各國愈來愈關注核恐怖行為、核走私活動等非法核活動，國際條約也確立了核安保的國際合作機制，但目前國內對應對非常規(guī)核危機重視不夠，與較為完善的核安全法規(guī)體系相比，尚缺乏專門的核安保法規(guī)。等等。

　　內容過時。隨著部門設置與職責調整，現(xiàn)有部分條例的管理監(jiān)督職責內容已過時。另外，在市場化和國際化的新形勢下，個別計劃經(jīng)濟色彩較濃的管理內容也需要修訂等。

　　完善我國核法律法規(guī)體系的建議

　　核能產(chǎn)業(yè)是關系到我國國家安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在加強管制風險的同時，我國的核法律法規(guī)體系的建設也要關注核能利用的價值，在管制與促進兩者之間做好平衡。

　　【建議一】 及早出臺《原子能法》，奠定核法律法規(guī)體系的基石

　　作為原子能領域的綜合性、基礎性法律，《原子能法》的立法目的是促進和規(guī)范原子能的研究、開發(fā)和利用，是要實現(xiàn)促進發(fā)展與防范風險的統(tǒng)一，在這兩方面建立利與弊的平衡，在確保安全的基礎上實現(xiàn)高效發(fā)展。其主要內容應既包括核安全、核安保、核進出口和防核擴散等基本制度，也體現(xiàn)促進發(fā)展的目標，明確原子能事業(yè)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展方針和基本政策。

　　其中，在基本政策方面，建議實行國家統(tǒng)一管理、行業(yè)準入、研發(fā)與財稅支持政策。

　　國家統(tǒng)一管理政策。國家對全國原子能的研究、開發(fā)和利用實施統(tǒng)一規(guī)劃管理，制定中長期發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展的戰(zhàn)略目標、總體布局和主要建設項目等。

　　行業(yè)準入政策。依照法律和國務院的規(guī)定，對核設施建設項目實行審批制或核準制。對使用政府投資建設的項目實行審批制，對列入《政府核準的投資項目目錄》的重大項目和限制項目實行核準制。

　　研發(fā)與財稅支持政策。將原子能科學技術研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展列為國家科技發(fā)展與高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先領域，并安排資金支持原子能科學技術研究、應用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進原子能科學技術進步。對國家鼓勵發(fā)展的原子能研究利用、開發(fā)和項目給予稅收優(yōu)惠、財政貼息等支持。

　　【建議二】 研究制定《核安全法》，提升核安全法規(guī)地位

　　《放射性污染防治法》既是環(huán)保法又是安全法，包括了核能開發(fā)與核技術利用安全的內容；加上已有的核設施、核安全設備、核事故應急、放射性物品運輸、放射性廢物等安全監(jiān)督管理條例支撐，我國關于核安全監(jiān)督管理和環(huán)境保護等的法律法規(guī)體系已基本完備。但考慮到核安全的極端重要性，可研究制定專門的《核安全法》，將現(xiàn)有條例有關專業(yè)要求提升到更高的法律層面，對《放射性污染防治法》的宏觀原則性規(guī)定進行細化和補充，這則有益于更好地回應社會公眾對核安全問題的高度關注。

　　【建議三】 制定或修訂有關條例，完善核法律法規(guī)體系

　　1.制定《核安保條例》（或《實物保護條例》）

　　為應對核恐怖主義威脅，保護核材料和核設施免于盜竊或其他非法轉移和破壞，建立對核材料和核設施實物保護系統(tǒng)的審查和監(jiān)督管理制度。主要內容應包括核材料和核設施實物保護、核材料運輸實物保護、放射性物質及其相關設施核安保、信息安保、核安保從業(yè)人員與核安保關鍵設備、核安保事件管理等。

　　2.制定《核事故損害賠償條例》

　　為保證發(fā)生核事故時受害者得到充分與合理的賠償，又不影響核能和平利用事業(yè)的發(fā)展，應制定核損害賠償法律制度。主要內容應包括適用范圍、責任的類型與豁免、覆蓋的損害范圍、責任限額、財務保證、訴訟時效、主管法院、國家干預等。與一般民事責任不同，核損害民事責任實行嚴格責任原則、有限責任原則，要求強制性的財務保證、必要時由國家干預等。

　　3.制定《放射性礦產(chǎn)勘查與采冶管理條例》

　　制定《放射性礦產(chǎn)勘查與采冶管理條例》，與《礦產(chǎn)資源法》協(xié)調銜接，對其未規(guī)定或規(guī)定不明確的予以進一步明確和細化。

　　《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定：“特定礦種的礦產(chǎn)資源勘查登記工作，可以由國務院授權有關主管部門負責?！薄伴_采放射性礦產(chǎn)等特定礦種的，可由國務院授權的有關主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證?！薄皣覍乙?guī)定實行保護性開采的特定礦種，實行有計劃的開采；未經(jīng)國務院有關主管部門批準，任何單位和個人不得開采?！痹摲ú]有對“國務院授權的有關主管部門”、“國務院有關主管部門“作出明確規(guī)定，也沒有對”保護性開采“作出具體規(guī)定。在我國核電大規(guī)模發(fā)展的形勢下，鈾資源保障備受關注。隨著從事鈾礦勘查的主體日益多元化，以及適度放開鈾礦采冶的呼聲日益高漲，不僅需要妥善應對從業(yè)人員、公眾的輻射防護和環(huán)境保護等特殊問題，而且需要建立天然鈾的儲備制度。因此，這些內容都需要在條例中予以規(guī)范。

　　4.適時修訂《核材料管制條例》等

　　根據(jù)目前的管理實踐，應重新界定《核材料管制條例》的監(jiān)督管理職責，并根據(jù)權責一致的原則對核材料許可證申請和頒發(fā)程序進行修訂。如將《核電廠核事故應急管理條例》修訂擴充為《核與輻射事故應急管理條例》，全面涵蓋核電廠外的核設施輻射事故應急管理，放射性物品運輸、放射性同位素與射線裝置等的輻射事故應急管理等。將《核出口管制條例》修訂擴充為《核進出口管制條例》，全面覆蓋核出口、核進口以及保障監(jiān)督等重要方面。調整《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》“核設施主管部門”的內涵和監(jiān)督管理職責等。

來源：中國核工業(yè)報

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