未來我國能源政策的演變及趨勢

　　能源政策是能源行業(yè)最核心的問題。所謂能源政策，是指一個(gè)國家或國際組織圍繞能源生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)所制定的一系列方針和策略,涉及到產(chǎn)品價(jià)格、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面。我們知道，能源問題并不是孤立的，而是與國際安全、國家戰(zhàn)略密切相關(guān)。能源政策是國家處理和解決能源問題的基本手段，關(guān)系到國計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是國家政策制度體系的重要組成部分。政府促進(jìn)能源發(fā)展的政策需求,包括制度環(huán)境的變遷、行動(dòng)團(tuán)體的缺失、政府的領(lǐng)導(dǎo)者對能源預(yù)期收益的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化等制度需求。在制度需求層面，政府可以運(yùn)用自己的力量促進(jìn)相對產(chǎn)品和要素價(jià)格、技術(shù)、市場規(guī)模等因素的變化,從而影響制度變遷;在制度供給層面,政府可以利用自身的優(yōu)勢,以較低的成本快速地實(shí)施制度供給,解決能源政策制度短缺的問題。

　　能源戰(zhàn)略問題一直是世界各國普遍關(guān)注的重要問題。制定合理的能源政策是實(shí)施能源戰(zhàn)略管理的重要環(huán)節(jié)。石油危機(jī)以后，美國通過相關(guān)政策推動(dòng)能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)了能源的供給安全和使用安全。從其政策制定和實(shí)施的歷史經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)，能源立法是保障能源政策順利推行實(shí)施并取得預(yù)期效果的依據(jù)和保障。特別是《2005美國能源政策法案》的出臺(tái)，標(biāo)志著美國21世紀(jì)初期的能源政策發(fā)生重大演變，降低能源供應(yīng)的國外依存度、增加國內(nèi)能源供給多元化、節(jié)約能源以及大量使用清潔能源的核心思想被確立為未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)美國能源政策的主軸。美國《2005國家能源政策法案》是美國政府在現(xiàn)代國際能源市場與格局發(fā)生重大變化等背景下,審時(shí)度勢,對國內(nèi)能源政策進(jìn)行完善,以保障國家安全和可持續(xù)發(fā)展。2007 年美國總統(tǒng)布什簽署《能源獨(dú)立和安全法案》拉開了美國能源改革的序幕。 不同于《2005年能源政策法案》，該法案更加注重節(jié)能和可再生能源推廣，對美國國內(nèi)的節(jié)能技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)投入起到了重要推動(dòng)作用。2008年,隨著金融危機(jī)不斷蔓延,美國經(jīng)濟(jì)增長速度急劇下滑:2008年第3、4季度GDP都是負(fù)增長,美國經(jīng)濟(jì)步入衰退。為此,奧巴馬新政府提出一項(xiàng)財(cái)政刺激計(jì)劃,最終于2009年2月12日經(jīng)參眾兩院協(xié)商形成了規(guī)模達(dá)7870億美元的刺激經(jīng)濟(jì)方案—《2009年美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法案》American Recovery and Reinvestment Act of 2009，把發(fā)展新能源和可再生能源、提高能源使用效率并推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整作為奧新政府促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和創(chuàng)造就業(yè)的最重要的舉措之一。2009 年6月26日，美國眾議院通過了《2009年美國清潔能源與安全法案》The American Clean Energy and Security Act of 2009提出了以發(fā)展新能源為核心，進(jìn)一步推動(dòng)節(jié)能和提高能效的能源戰(zhàn)略框架。奧巴馬政府希望減少石油消費(fèi)，增加可再生能源，減少二氧化碳排放，這可被視為當(dāng)前能源更新?lián)Q代過程中最具雄心壯志的能源政策。奧巴馬政府前所未有重視新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并被列入國家發(fā)展戰(zhàn)略高度審視。在遭遇金融危機(jī)的嚴(yán)峻形勢下，新能源政策是其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變革的核心。奧巴馬政府認(rèn)為，短期內(nèi)，新能源政策可以創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn);從長遠(yuǎn)來看，可以幫助美國降低甚至是擺脫對國外石油的依賴，并在清潔能源領(lǐng)域占領(lǐng)技術(shù)制高點(diǎn)，繼續(xù)使美國在世界經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位。可見，奧巴馬“能源新政”的核心理念是，實(shí)現(xiàn)美國的“能源獨(dú)立”，確保美國的能源安全。這一“能源新政”有四大支柱：節(jié)能增效、新能源開發(fā)、智能電網(wǎng)研發(fā)、應(yīng)對氣候變化。其戰(zhàn)略目標(biāo)是：通過發(fā)展節(jié)能技術(shù)，提高能源利用效率，改變對能源浪費(fèi)無度的生活方式，實(shí)現(xiàn)能耗的實(shí)質(zhì)性減少;通過開發(fā)新的可再生能源，擺脫對不可再生化石能源的嚴(yán)重依賴，實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展;通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與超導(dǎo)技術(shù)的相互結(jié)合，實(shí)行輸電網(wǎng)絡(luò)的智能化調(diào)度，確保國家電網(wǎng)的安全運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)輸電損耗的大幅減少;通過節(jié)能減排，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，減少溫室氣體排放，在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域恢復(fù)美國的道德形象，實(shí)現(xiàn)對應(yīng)對氣候變化全球領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的掌控。奧巴馬能源新政的真正戰(zhàn)略意圖在于改變國際資源的分配體制，造就一個(gè)達(dá)數(shù)十萬億美元的新型產(chǎn)業(yè)，大量增加國內(nèi)就業(yè)需求，拉動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)再次崛起，實(shí)現(xiàn)美國從消費(fèi)社會(huì)向生產(chǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，徹底改造美國的生產(chǎn)方式和生活方式?？傊?，美國能源新政策是一個(gè)以能源結(jié)構(gòu)變革為先導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)全面復(fù)興計(jì)劃，對世界經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)各個(gè)層面都有廣泛影響。奧巴馬政府視新能源政策為美國繼續(xù)引領(lǐng)世界的一項(xiàng)重要國家政策。

　　能源政策是日本經(jīng)濟(jì)政策的核心部分。日本之所以能夠成功地解決能源問題，成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，其能源政策發(fā)揮了重要的作用。日本國內(nèi)能源極其匱乏，但其通過在內(nèi)政和外交上的政策設(shè)計(jì)和制度安排，合理舒緩與釋放了能源的“供應(yīng)約束”、“結(jié)構(gòu)約束”、“地緣政治約束”、“環(huán)境約束”、“價(jià)格約束”，并取得世界第二經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的地位。這一事實(shí)，不僅挑戰(zhàn)了“能源對外依存度高則風(fēng)險(xiǎn)度高”的絕對化認(rèn)識(shí)，還進(jìn)一步論證了“一國的能源稟賦與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不能直接等同”、“能源約束是可以通過政策設(shè)計(jì)進(jìn)行解決的”的觀點(diǎn)。二戰(zhàn)以后，特別是二次石油危機(jī)之后，日本政府通過制定、調(diào)整和實(shí)施能源政策，在日本這樣一個(gè)能源資源缺乏、能源對外依存度極高的國家，建立了確保能源穩(wěn)定供應(yīng)的能源體系，并在節(jié)能技術(shù)及應(yīng)用、新能源開發(fā)技術(shù)、能源國際合作等方面取得了舉世矚目的成就。進(jìn)入2 1世紀(jì)，亞洲各國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，能源需求激增，各能源消費(fèi)大國努力通過各種途徑搶奪石油、天然氣等能源資源;主要產(chǎn)油國的石油產(chǎn)能不斷下降，以石油為代表的國際能源價(jià)格飆升，同時(shí)在資源國出現(xiàn)了強(qiáng)化資源國家管理、限制外資進(jìn)入等傾向，國際能源供需形勢十分嚴(yán)峻。2011年的日本核危機(jī)事件使全球各國深刻認(rèn)識(shí)到核能是一把“雙刃劍”，開始更加注重發(fā)展可再生能源，可再生能源或?qū)⒔犹婧四艹蔀榻窈笫澜缧履茉锤窬种械闹髁?。根?jù)新的形勢，日本政府開始了新一輪能源政策的調(diào)整：能源政策的制定更加著眼于長遠(yuǎn);政策重點(diǎn)又重新轉(zhuǎn)移到確保能源穩(wěn)定供應(yīng)上;著力完善能源儲(chǔ)備，建立能源應(yīng)急體系;強(qiáng)化全方位能源國際合作，推進(jìn)國際能源與環(huán)境合作。

　　歐盟的能源政策制定和執(zhí)行都有別于單一國家。歐盟能源政策的制定，包括部長理事會(huì)決策模式、共同決策程序模式和歐盟委員會(huì)決策模式三種形式，具有多層次決策和權(quán)力制衡、成員國略占權(quán)力優(yōu)勢的特點(diǎn)。歐盟的能源政策執(zhí)行，則具有明顯的雙主體特點(diǎn)。歐盟委員會(huì)代表歐盟執(zhí)行統(tǒng)一的對外能源政策，并監(jiān)督歐盟內(nèi)部能源政策的執(zhí)行。歐盟各成員國是歐盟能源政策的具體執(zhí)行者。20世紀(jì)90年代以來，歐盟能源政策中的一體化因素日益加強(qiáng)，超國家主義的成分隨著統(tǒng)一能源稅的征收、能源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施以及統(tǒng)一大市場的穩(wěn)步發(fā)展正逐漸加強(qiáng)歐盟能源政策的共同色彩。近年來歐盟通過實(shí)施電力和天然氣領(lǐng)域的自由化改革、加強(qiáng)共同對外能源政策的協(xié)調(diào)以及嚴(yán)格執(zhí)行與能源政策相關(guān)的環(huán)境政策等措施，能源政策正逐步走向一體化。歐盟能源政策的制定和實(shí)行從總體上取得了較大的成效，基本上滿足了成員國獲得持續(xù)穩(wěn)定、廉價(jià)環(huán)保的能源供應(yīng)，保證了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。歐盟共同能源政策的實(shí)踐，是對整個(gè)歐洲一體化進(jìn)程出現(xiàn)的阻礙與分離傾向的內(nèi)部制衡，對內(nèi)逐漸整合各個(gè)國家的利益，使歐盟這個(gè)超國家機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)其設(shè)立時(shí)的本旨。對外則統(tǒng)一各成員國的口徑，積極為歐洲利益實(shí)踐共同的外交政策，在國際上踐行歐盟本身的影響力。

　　世界各國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遭遇到的能源短缺、環(huán)境污染等問題日益突出,進(jìn)而意識(shí)到發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的重要性和必要性。能源緊張推高市場油價(jià)必然會(huì)引發(fā)各國不同程度的能源危機(jī)，產(chǎn)油國鼓勵(lì)開采政策不斷加強(qiáng)，但通過關(guān)稅等政策增加財(cái)政收入，保護(hù)本國能源安全仍然放在首位，能源匱乏的消費(fèi)大國加速尋求新的能源出路，加大對核能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等新能源的開發(fā)與利用對經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展至關(guān)重要。尤其是2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，面對經(jīng)濟(jì)急劇下滑和新增長點(diǎn)缺失的困境，加之全球變暖問題日益凸顯，發(fā)達(dá)國家開始將能源安全和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、氣候變化統(tǒng)籌考慮，突出對節(jié)能增效技術(shù)和新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。

　　在世界上任何一個(gè)國家和地區(qū)，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，無論是身處何種政冶體制，無論是擁有自由開放的能源市場還是以計(jì)劃為導(dǎo)向的能源市場，能源政策和戰(zhàn)略的制定、能源價(jià)格及價(jià)格體制的確定都是從政者最優(yōu)先考慮的問題。然而，能源政策的制定是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，主要是因?yàn)槟茉凑叩纳鐣?huì)影響廣泛、行業(yè)部門之間協(xié)調(diào)困難、利益集團(tuán)的訴求不同以及相關(guān)市場信息的不對稱性。

　　任何能源政策的制定歸根結(jié)底都受到現(xiàn)實(shí)能源約束以及社會(huì)能源觀念的影響。人類每一次能源時(shí)代的變遷，都伴隨著生產(chǎn)力的巨大飛躍和人類能源觀念的變革。兩次工業(yè)革命帶來的不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大進(jìn)步， 同時(shí)伴隨著傳統(tǒng)化石能源的大量消耗和生態(tài)環(huán)境的破壞，世界范圍內(nèi)先后興起的人類中心主義思潮、自然價(jià)值主義思潮和生態(tài)中心主義思潮對各國能源政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。氣候變化影響以及生態(tài)中心主義思潮的興起，直接批判了近代科學(xué)主義世界觀對自然界的漠視和掠奪，促使人們采取更加有效的手段來維護(hù)生態(tài)環(huán)境的平衡和發(fā)展。特別是，石油危機(jī)爆發(fā)以后，現(xiàn)實(shí)的能源約束和世界范圍內(nèi)興起的自然價(jià)值主義思潮直接催生了各國能源政策的涌現(xiàn);而隨著生態(tài)中心主義思潮的興起，當(dāng)前越來越多的國家開始注重發(fā)展新能源。新能源作為現(xiàn)代能源和可再生能源,代表著能源未來發(fā)展的方向,是一種關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),有著巨大的發(fā)展?jié)摿彤a(chǎn)業(yè)引力效應(yīng)。從未來能源政策的發(fā)展趨勢看，發(fā)展新能源技術(shù)將是人類解決生態(tài)危機(jī)、提高掌控自然環(huán)境能力的必然選擇。為解決能源供應(yīng)短缺、環(huán)境破壞問題，緩解國際環(huán)保壓力，大力發(fā)展新能源并采取相應(yīng)的法律與政策措施已經(jīng)成為世界各國的共識(shí)。

　　伴隨著中國改革開放的進(jìn)程，中國能源政策的研究、法規(guī)的制訂和實(shí)施，走過了一條逐漸系統(tǒng)化、規(guī)范化、合理化的發(fā)展道路。從上世紀(jì)80年代至今，能源界的專家學(xué)者,始終立足國情，緊緊把握“能源為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)”的主題,為政府決策部門獻(xiàn)言獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)專長,為國家能源政策的實(shí)施和完善發(fā)揮了重要作用,有力地保障了國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展。

　　中國國務(wù)院新聞辦公室2012年10月24日發(fā)布白皮書《中國的能源政策》稱維護(hù)能源資源長期穩(wěn)定可持續(xù)利用，是中國政府的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)。中國能源必須走科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟(jì)效益好、安全有保障的發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展。中國能源政策的基本內(nèi)容是：堅(jiān)持“節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、科技創(chuàng)新、深化改革、國際合作、改善民生”的能源發(fā)展方針。2013年3月，《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》將現(xiàn)國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，從國家戰(zhàn)略和國家安全的高度調(diào)整國家能源局職能，完善能源監(jiān)督管理體制，統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)煤炭、電力、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源及風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并將從能源供給、能源消費(fèi)、能源環(huán)境、能源安全四個(gè)方面制定了一系列政策措施，力求實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理、綜合管理、系統(tǒng)管理，提高國內(nèi)能源管理的效率，增強(qiáng)在國際能源合作中的話語權(quán)。

　　政府的政策引導(dǎo)是能源行業(yè)加速創(chuàng)新能力的助推劑。能源政策對經(jīng)濟(jì)增長影響的作用鏈條是：能源政策—企業(yè)預(yù)期—生產(chǎn)投入—產(chǎn)出效益—帶動(dòng)效應(yīng)—經(jīng)濟(jì)增長方式。今后一段時(shí)期，中國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的任務(wù)十分艱巨，能源需求剛性特征以及能源稀缺能源價(jià)格走高和環(huán)境問題應(yīng)對氣候變化日益凸顯,中國需要調(diào)整能源戰(zhàn)略，改變以前簡單地從能源供給側(cè)考慮滿足能源需求,將節(jié)能作為滿足能源需求的一個(gè)組成部分;改變僅受資源約束的能源供需增長和能源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃,將CO2排放作為滿足能源需求的約束;改變僅從能源供給側(cè)考慮能源安全;各能源行業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃必須站到整體能源的高度,改變以往各行業(yè)單獨(dú)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　中國能源政策取向經(jīng)歷了從自給自足到多元互補(bǔ)，再到節(jié)約高效的三個(gè)階段。過去三十余年能源政策的調(diào)整與完善為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)三十余年的高速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。中國能源政策未來走勢是短期內(nèi)強(qiáng)化節(jié)能減排指標(biāo)的約束效力，中長期內(nèi)構(gòu)建較為穩(wěn)定的國際能源供應(yīng)體系和更加合理的國內(nèi)能源價(jià)格機(jī)制。中國能源政策的制定和實(shí)施應(yīng)從國家戰(zhàn)略的高度設(shè)計(jì)科學(xué)合理的中國能源戰(zhàn)略;注重和加強(qiáng)能源戰(zhàn)略規(guī)劃，提高能源政策的科學(xué)性;注重和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極應(yīng)對全球氣候變化;注重和加強(qiáng)新能源技術(shù)研發(fā)，搶占世界新能源技術(shù)控制權(quán);注重和加強(qiáng)節(jié)能減排制度建設(shè)，推動(dòng)節(jié)能減排工作落到實(shí)處;從實(shí)質(zhì)上掃除民間資本和民營企業(yè)進(jìn)入國際能源市場的障礙，讓更多的民營企業(yè)進(jìn)入國際能源市場;等等。

來源：中國能源報(bào)

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