用好政策“組合包”“工具箱” 強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)用地保障

　　進(jìn)一步優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)用地政策措施，需要統(tǒng)籌國土空間格局，優(yōu)化關(guān)鍵性政策，形成空間調(diào)配與要素集約保障的政策“組合包”與“工具箱”，有效促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)融合與轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步滿足新業(yè)態(tài)、新場景與新模式發(fā)展合理用地需求

　　國務(wù)院辦公廳近期印發(fā)《關(guān)于釋放旅游消費(fèi)潛力推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），從5個(gè)方面提出30條措施。在保障措施方面，《若干措施》提出，加強(qiáng)用地保障。進(jìn)一步優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)用地政策，依法依規(guī)保障旅游項(xiàng)目合理用地需求。鼓勵(lì)地方結(jié)合城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，推動(dòng)盤活存量土地支持旅游設(shè)施建設(shè)。

　　推進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、豐富優(yōu)質(zhì)旅游供給、建立自然資源管理新制度體系，均對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)用地政策提出了更高要求。落實(shí)《若干措施》中關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)用地的政策措施，需要統(tǒng)籌國土空間格局，優(yōu)化關(guān)鍵性政策，形成空間調(diào)配與要素集約保障的政策“組合包”與“工具箱”，有效促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)融合與轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步滿足新業(yè)態(tài)、新場景與新模式發(fā)展的合理用地需求。

　　一是支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策不斷完善。2010年，為破解旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題，原國土資源部設(shè)立專項(xiàng)研究課題，于2012年會(huì)同原國家旅游局啟動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)，著眼于旅游業(yè)用地特殊性，探索旅游業(yè)用地差別化管理。針對(duì)規(guī)劃銜接不足、用地政策不系統(tǒng)、旅游新業(yè)態(tài)用地政策不明等問題，國土資源部會(huì)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局，于2015年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（下稱《意見》），明確一攬子支持旅游業(yè)發(fā)展的用地政策。

　　《意見》提出，建立有效的規(guī)劃銜接機(jī)制，按照旅游項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序及時(shí)有效落實(shí)旅游重點(diǎn)項(xiàng)目新增建設(shè)用地；從用地指標(biāo)、出讓方式與底價(jià)等方面細(xì)化使用未利用地、廢棄地、邊遠(yuǎn)海島等土地建設(shè)旅游項(xiàng)目政策，以吸引社會(huì)資本投資；針對(duì)旅游業(yè)用地類型多，生態(tài)景觀涉及農(nóng)用地、未利用地規(guī)模大等特點(diǎn)，創(chuàng)新旅游業(yè)用地依法實(shí)行分類管理制度，減少項(xiàng)目用地成本，與原住民共享旅游發(fā)展，創(chuàng)新“點(diǎn)狀”供地；明確部分旅游項(xiàng)目用地的規(guī)劃用途和用地分類，規(guī)定可按法定旅游用地的供應(yīng)方式、價(jià)格、使用年限的情形；針對(duì)業(yè)態(tài)豐富、投資多等特點(diǎn)，多方式供地，鼓勵(lì)以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)旅游項(xiàng)目建設(shè)用地，以降低旅游項(xiàng)目用地成本；《意見》還明確了鄉(xiāng)村旅游、自駕車、郵輪游艇、文化和研學(xué)等業(yè)態(tài)用地政策；提出加大旅游廁所用地保障措施；強(qiáng)調(diào)做好確權(quán)登記，建立部門聯(lián)動(dòng)與共同監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格旅游業(yè)用地供應(yīng)和利用監(jiān)管等舉措。

　　《意見》印發(fā)前后，有關(guān)支持電影發(fā)展、停車場規(guī)劃與用地、自駕車旅居車旅游發(fā)展、冰雪場地設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)等旅游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的用地政策紛紛出臺(tái)。2019年，上述相關(guān)政策匯入《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（2019年版），形成了相關(guān)更寬泛的產(chǎn)業(yè)用地政策工具包。2022年，文化和旅游部、自然資源部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)賦能鄉(xiāng)村振興的意見》，明確了文化產(chǎn)業(yè)賦能鄉(xiāng)村振興涉及的相關(guān)用地政策。隨著我國旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、文化與旅游產(chǎn)業(yè)融合，國家和地方不斷完善支持文化和旅游發(fā)展用地政策體系，加大產(chǎn)業(yè)要素保障力度，以滿足產(chǎn)業(yè)用地的合理需求。

　　二是保障旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展用地政策優(yōu)化重點(diǎn)。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間規(guī)劃體系與空間開發(fā)保護(hù)管控、自然資源有償使用和補(bǔ)償機(jī)制等一批標(biāo)志性、基礎(chǔ)性改革舉措落地，由土地用途管制轉(zhuǎn)向整個(gè)國土空間用途管制，自然資源管理新“四梁八柱”制度誕生。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要與新制度接軌，優(yōu)化用地政策，建立國土空間調(diào)配機(jī)制和要素保障方式。

　　其一，有效銜接國土空間規(guī)劃體系，合理配置旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和項(xiàng)目用地時(shí)序，堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，土地要素跟著項(xiàng)目走”，納入國家和省級(jí)清單的旅游重大項(xiàng)目用地，由自然資源部配置計(jì)劃指標(biāo)，地方統(tǒng)籌一般項(xiàng)目，按照進(jìn)度加快、標(biāo)準(zhǔn)不降的要求，做好旅游項(xiàng)目用地組卷報(bào)批，依法依規(guī)保障旅游項(xiàng)目合理用地需求。

　　其二，將旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與自然資源新制度聯(lián)動(dòng)。旅游業(yè)發(fā)展與國土空間開發(fā)格局及用途管制關(guān)系密切，要把生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)品設(shè)計(jì)不可逾越的紅線，借助自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間規(guī)劃體系與開發(fā)保護(hù)用途管制、自然資源總量管控與有償使用和補(bǔ)償機(jī)制等新制度舉措，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境相協(xié)調(diào)。在嚴(yán)格生態(tài)空間保護(hù)制度基礎(chǔ)上，支持依托自然資源生態(tài)空間（國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質(zhì)公園等）發(fā)展生態(tài)旅游。

　　其三，不斷完善和優(yōu)化新業(yè)態(tài)、新場景及產(chǎn)業(yè)融合中空間功能與土地用途復(fù)合的用地政策，規(guī)范利用盤活存量建設(shè)用地實(shí)施“點(diǎn)狀”供地。完善海島旅游用地政策，因地制宜打造美麗田園、景觀農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗(yàn)、休閑漁業(yè)、戶外運(yùn)動(dòng)等業(yè)態(tài)。支持推動(dòng)露營及房車營地、康養(yǎng)旅游、工業(yè)旅游、海洋旅游等業(yè)態(tài)健康發(fā)展。強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)的確權(quán)登記發(fā)證，完善土地二級(jí)市場，支持盤活閑置旅游項(xiàng)目、引入旅游類基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金。

　　其四，用好政策“組合包”與“工具箱”。2023年，自然資源部辦公廳印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》和《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》，結(jié)合《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（2019年版），多維度提供用地政策“組合包”與“工具箱”，可支撐不同空間尺度下旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項(xiàng)目用地的政策供給，促進(jìn)實(shí)施文化產(chǎn)業(yè)賦能鄉(xiāng)村振興和城市更新、培育鄉(xiāng)村旅游集聚區(qū)、打造旅游休閑城市和街區(qū)、開展歷史文化名城名鎮(zhèn)名村建設(shè)和歷史建筑保護(hù)利用、完善文化和旅游公共服務(wù)設(shè)施和體系。（姚麗　　作者單位：中國國土規(guī)劃院）

　　轉(zhuǎn)自：中國旅游報(bào)

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