從農(nóng)村土地確權(quán)角度論我國城鎮(zhèn)化

　　我國自1998年首次明確提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，之后逐漸上升為國家戰(zhàn)略，在“十二五”規(guī)劃中提出“堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。我國的城鎮(zhèn)化水平于2011年首次突破50%。根據(jù)國際上比較通行的經(jīng)驗，各個國家在城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%的時候，都是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。同時，根據(jù)Northam對城鎮(zhèn)化過程的S形曲線，城鎮(zhèn)化在進(jìn)行到25%—60%時會進(jìn)入加速上升時期。國際上的實踐和理論均說明我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入到了關(guān)鍵時期。

　　一、我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的特點

　　城鎮(zhèn)化作為一國整體經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，是一個逐步積累的過程。但是目前我國的城鎮(zhèn)化，和世界上其他一些國家相比，其發(fā)展的國內(nèi)環(huán)境和國際環(huán)境都發(fā)生了巨大的變化，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些特殊的問題，形成了我國城鎮(zhèn)化獨有的特點。

　?。ㄒ唬┤丝诘奶摷俪擎?zhèn)化

　　在我國，在城鎮(zhèn)居住期限超過6個月的農(nóng)民工群體都被統(tǒng)計進(jìn)入了城市人口，但是長期以來，廣大的農(nóng)民工在工資待遇、社會保障等方面和真正的市民還有很大的差距。他們的家屬包括配偶、子女、父母大多都還在農(nóng)村，而這些農(nóng)民工也只是把城市當(dāng)作掙錢的地方，發(fā)了工資就會把錢匯回老家，很少在城里進(jìn)行消費。2012年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了52.57%，但是在這里面就有2.6億的農(nóng)民工，如果去除這部分人口，我國真正意義上的城鎮(zhèn)化水平可能只有32.57%。

　?。ǘ┩恋氐倪^度城鎮(zhèn)化，與農(nóng)業(yè)用地之間矛盾突出

　　與人口城鎮(zhèn)化的虛高相比，土地就呈現(xiàn)出過度城鎮(zhèn)化的趨勢。城市發(fā)展空間失控、城市規(guī)模無限擴(kuò)大，存在嚴(yán)重的與農(nóng)業(yè)爭地的情況。我國城市規(guī)模發(fā)展迅速，空間不斷拓展，目前人均占地面積已經(jīng)達(dá)到110—130m2的發(fā)達(dá)國家水平。長期以往，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程必然加重耕地等農(nóng)業(yè)資源的危機，威脅我國的農(nóng)業(yè)安全。

　?。ㄈ┏擎?zhèn)化過程中行政干預(yù)作用凸顯

　　長久的計劃經(jīng)濟(jì)所形成的政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的習(xí)慣使得我國的城鎮(zhèn)化充滿了行政的色彩。無論是近些年興起的新型農(nóng)村社區(qū)、撤村并市、合村并鎮(zhèn)、城中村改造，還是之前就

　　存在的征用農(nóng)村集體土地建設(shè)產(chǎn)業(yè)園開發(fā)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤縣改區(qū)都是典型的政府主動推動城鎮(zhèn)化的行為。

　?。ㄋ模┡c工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)

　　土地的過度城鎮(zhèn)化以及政府在城鎮(zhèn)化過程中過多的干預(yù)使得我國的城鎮(zhèn)化普遍存在的一個現(xiàn)實問題，就是城鎮(zhèn)化進(jìn)程缺少相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐，與工業(yè)化發(fā)展極不協(xié)調(diào)。雖然現(xiàn)在有些觀點認(rèn)為在我國存在著城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象，其中很重要的一點理由就是第一產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)值的比重已經(jīng)下降到了10%以下，而我國的城鎮(zhèn)化僅僅剛過50%。但是城鎮(zhèn)化內(nèi)容中很重要的一點就是把農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，使其脫離原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，所以城鎮(zhèn)化從根本上來講就是城鎮(zhèn)要為農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變和勞動力的轉(zhuǎn)移提供大量的就業(yè)崗位。從這個意義上出發(fā)，考慮城鎮(zhèn)化水平是否與工業(yè)化相適應(yīng)，首先要衡量的是各個產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)的比重，而非產(chǎn)值比重。目前在我國第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重仍然占到45%，這說明我國的二三產(chǎn)業(yè)吸納更多人員就業(yè)的能力還比較有限，工業(yè)化對于城鎮(zhèn)化的支撐和引領(lǐng)作用還有待于進(jìn)一步的提高。

　　二、我國目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度所存在的問題

　　改革開放以來，我國打破原有的人民公社舊體制，建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確立了我國現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的框架。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在改革的初期，通過激發(fā)農(nóng)民勞動的積極性，極大的促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。其總體可以概括為：農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體，經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，流轉(zhuǎn)權(quán)歸政府的三權(quán)分離的土地權(quán)利格局。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展，這種原有的土地產(chǎn)權(quán)制度所存在的問題就日益顯現(xiàn)出來了。

　?。ㄒ唬┓缮蠈τ谵r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度認(rèn)知的模糊

　　目前我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的形成更多的是依靠政治精英的設(shè)計來推行的，并沒有經(jīng)過十分充分的論證和深入的了解，這就造成了現(xiàn)在對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度認(rèn)知上的模糊。例如對于承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題的紛爭就長期存在，有的人主張其應(yīng)歸屬于債權(quán)，依據(jù)是其是建立在聯(lián)產(chǎn)承包合同基礎(chǔ)之上的。有的人主張其為物權(quán)，理由是其代表了農(nóng)民對土地的直接占有和支配。有的人則主張多元論。性質(zhì)認(rèn)知上的模糊就必然導(dǎo)致相關(guān)立法上的矛盾與沖突，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，既賦予土地承包經(jīng)營權(quán)私人產(chǎn)品的物權(quán)屬性，又賦予其社會保障的公共屬性。第二，關(guān)于承包土地是否可以流轉(zhuǎn)在允許和限制之間搖擺不定。第三，既有所謂的“減人不減地”，又以集體成員資格作為承包土地的先決條件。

　　（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體界定不清晰，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民處于混沌狀態(tài)和弱勢地位

　　農(nóng)村土地的所有權(quán)是集體，由集體成員共享，人人有份，這就會存在單個監(jiān)督成本過高和收益搭便車的問題，無形中降低了農(nóng)民參與集體經(jīng)濟(jì)活動的積極性，最后就導(dǎo)致人人都沒份的情況。同時，我國法律規(guī)定農(nóng)村集體土地歸農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但在現(xiàn)實中農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會和基層黨組織普遍上都是一體的，就造成了村民委員會成為了事實上的農(nóng)村土地的所有者，而村干部就成了農(nóng)村土地的代理人。加之法律規(guī)定農(nóng)村土地只有經(jīng)由國家因公共利益征用，才能轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，地方政府對于城鎮(zhèn)化的極大熱情使得征地權(quán)被濫用，而作為農(nóng)村土地實際所有者的村民委員會由于和上級政府之間的行政隸屬關(guān)系，難以平等地對土地征用進(jìn)行談判，另外農(nóng)民監(jiān)督積極性的不高和固有的弱勢地位，村務(wù)建設(shè)不透明，使得廣大農(nóng)民在征地過程中始終處于混沌之中，對自己擁有使用權(quán)的土地卻無法保護(hù)。

　?。ㄈ┺r(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)呈現(xiàn)出不完全性

　　由于農(nóng)民所擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離，同時這種承包經(jīng)營權(quán)帶有“人人平等”的土地保障職能，所以其使用權(quán)經(jīng)常表現(xiàn)出一種不完全性：1.支配權(quán)的缺乏。例如一些地區(qū)為了打造特色產(chǎn)業(yè)強制安排農(nóng)民的種植計劃，使農(nóng)民無法自主決策自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。2.缺乏排他性。土地的社會保障職能必然要求只要是集體成員，則人人可以擁有土地。隨著集體人口的增長，人地矛盾必然愈加顯現(xiàn)，導(dǎo)致人地間變動的不一致性。3.流轉(zhuǎn)受限。在土地依然肩負(fù)著沉重的社會保障職能的時候，“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，只允許農(nóng)戶在不改變承包合同的情況下經(jīng)集體同意后自找對象進(jìn)行承包。4.安全性較差。雖然目前看來承包期可以無限的向后順延，但是畢竟不是永久歸屬，使得農(nóng)民在土地的權(quán)益上無形中處于劣勢地位。

　　三、農(nóng)村土地確權(quán)對于城鎮(zhèn)化的促進(jìn)和推動作用

　　農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面所存在的問題一方面阻礙了土地流轉(zhuǎn)，制約了農(nóng)村土地向城鎮(zhèn)用地的正常轉(zhuǎn)換；同時使得廣大農(nóng)民在失去土地的時候，難以維護(hù)其正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益。這一切的原因都在于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰，權(quán)利主體不突出，農(nóng)民的土地使用權(quán)受到了人為的種種約束，無法和城鎮(zhèn)土地共享一個市場，“同地而不同權(quán)”，“同地而不同價”，其正常的流轉(zhuǎn)機制受到無情的打壓。

　　現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度包括所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等。這些權(quán)利可以由一個主體來承擔(dān)，也可以由不同的主體來分擔(dān)。而在現(xiàn)代社會大生產(chǎn)條件下，產(chǎn)權(quán)組織關(guān)系均表現(xiàn)出分離的趨勢。解決目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問題，如果將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等都分歸農(nóng)戶所有，實際上是回到了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代，一切歸農(nóng)戶。這種情況會導(dǎo)致大量分散的利益主體，難以符合社會化大生產(chǎn)的要求，無法統(tǒng)一城市用地、工業(yè)用地，不僅不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也對城鎮(zhèn)化的推動產(chǎn)生了不利的影響。我國目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中，之所以會出現(xiàn)上述的種種問題，歸根結(jié)底并非所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)到底應(yīng)該統(tǒng)一還是分屬的問題，而是在于農(nóng)民使用權(quán)處置權(quán)的不清晰，沒有明確的法律憑證作為保障。

　　通過確權(quán)，明確農(nóng)民的土地權(quán)利主體地位，將權(quán)益明晰化、具體化，依法保障集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地上房屋所有權(quán)等權(quán)利，確定面積，劃清四至，通過確權(quán)頒證在法律層面保障農(nóng)民應(yīng)享有的土地權(quán)利，解決我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題，對于推動城鎮(zhèn)化具有重要的意義。

　?。ㄒ唬┯欣诮⒑统鞘薪y(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)中心，形成統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場。農(nóng)村土地確權(quán)之后，無論是集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)還是農(nóng)民所居住房屋所有權(quán)都會得到相關(guān)的法律憑證的書面確認(rèn)。農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)有了相應(yīng)的書面證明，對于推動土地正常合理流轉(zhuǎn)以及抵押提供了極大的便利條件。在統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)中心掛牌交易，和城鎮(zhèn)土地平等競爭，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)價格機制的作用，真正體現(xiàn)農(nóng)村土地實際價值，打破城鄉(xiāng)二元土地市場的現(xiàn)狀，實現(xiàn)“同地同權(quán)”，“同地同價”。

　?。ǘ┺r(nóng)村土地確權(quán)，可以明確農(nóng)民土地權(quán)利主體地位，有效保障農(nóng)民的合法權(quán)益，避免農(nóng)民成為城鎮(zhèn)貧民。農(nóng)村土地確權(quán)，會使農(nóng)民成為土地真正意義上的使用者和支配者，激發(fā)農(nóng)民維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益的熱情，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化時土地被占用過程中的被動和弱勢地位。廣大農(nóng)民充分參與關(guān)于土地的各種事項，降低村干部以權(quán)謀私的幾率，監(jiān)督補償款的分配和使用，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，不使農(nóng)民既失地又失錢。土地補償款在很多時候充當(dāng)了農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)換的一種資本積累，如果土地補償款無法落實或者打了很大的折扣，無疑是將農(nóng)民榨干之后殘忍的推向了城市。

　?。ㄈ┺r(nóng)村土地確權(quán)，才能真正意義上實現(xiàn)土地等農(nóng)業(yè)資源向種植能手的轉(zhuǎn)移，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)的要求。雖然之前在不改變用途的情況下經(jīng)集體同意可以自找對象進(jìn)行承包，但可操作性較差，并沒有普遍出現(xiàn)，同時土地權(quán)屬沒有相應(yīng)的法律文憑，農(nóng)民私自轉(zhuǎn)包的收益較低，沒有得到應(yīng)有的對價，動力不足，以致許多地方在農(nóng)民都出去打工之后會出現(xiàn)大量的土地?zé)o人耕種而被撂荒的狀況。而農(nóng)村土地確權(quán)之后，應(yīng)該允許在不改變用途情況下進(jìn)行土地的自由流轉(zhuǎn)，降低了流轉(zhuǎn)的門檻，土地承包經(jīng)營的法律憑證必然保障了其流轉(zhuǎn)收益的合法性，有利于流轉(zhuǎn)收益的穩(wěn)定增長預(yù)期的形成，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的熱情。另外種糧大戶也可以積極的通過流轉(zhuǎn)將小塊的土地變成大塊，將零碎的土地變成完整的土地，便于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械的統(tǒng)一作業(yè)，統(tǒng)一管理。

　　四、為了更好促進(jìn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)村土地確權(quán)過程中的一些政策建議

　?。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)村的社會保障體系，弱化農(nóng)村土地的社會保障功能

　　依賴于土地而形成社會保障功能雖然對于農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)具有一定程度上的意義，但是這種保障只是一種低水平的保障。同時肩負(fù)社會保障功能的土地不利于提高其利用效率，增加了流轉(zhuǎn)成本。長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會保障體系對于農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裨O(shè)置了一道人為的屏障，阻礙了農(nóng)村勞動力向城市的正常轉(zhuǎn)移，增加了城鎮(zhèn)化的風(fēng)險。隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作的深入開展，必然無法實現(xiàn)集體土地隨著人口進(jìn)行動態(tài)的調(diào)整，會出現(xiàn)大量的新生一代沒有土地的情況。這些人失去了土地這一個天然的保障，唯有統(tǒng)籌社會保障，把農(nóng)民納入到整個社會保障體系，使農(nóng)民擺脫對于土地的保障情節(jié)，才能有效的促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，同時使農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)時減少后顧之憂。為此我們應(yīng)建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的社會保險體系，探索利用集體土地留存收益為農(nóng)民繳納社會保險的做法。

　?。ǘ﹫猿执_權(quán)到戶，協(xié)調(diào)沖突和矛盾

　　堅持將權(quán)利落實到每家每戶，明確權(quán)利歸屬，是農(nóng)村土地確權(quán)工作的核心價值所在。要以確實權(quán)，頒鐵證的勇氣和決心，將農(nóng)民的權(quán)益最大化，維護(hù)好。采用先進(jìn)的測量技術(shù)，采取專業(yè)測繪和人工丈量相結(jié)合的方法，切實開展實地實測工作。對于有爭議和矛盾的土地，要采取尊重歷史和現(xiàn)實的態(tài)度，合理協(xié)商，避免矛盾激化。健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁機制，加大對于基層領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)。充分尊重農(nóng)民群眾自身的意見，鼓勵協(xié)商調(diào)解，堅持讓利于民。

　?。ㄈ┓e極創(chuàng)造條件實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，完善包括轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、贈予等流轉(zhuǎn)機制

　　產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)主體的重要特征，實現(xiàn)要素流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)主體提高效率的有效途徑。土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，其流轉(zhuǎn)是資源要素重新配置的重要方式，對于提升經(jīng)濟(jì)效益，增強經(jīng)濟(jì)質(zhì)量都具有重要意義。構(gòu)建流轉(zhuǎn)平臺，推動包括土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等在內(nèi)的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。但是為了防止流轉(zhuǎn)中發(fā)生大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地現(xiàn)象的出現(xiàn)，應(yīng)在流轉(zhuǎn)前對土地的屬性做出明確的分類，對土地的用途進(jìn)行一定程度上的管制，農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場。允許土地流轉(zhuǎn)的范圍突破原有集體的限制，以實現(xiàn)土地價值的最大化，最大限度的發(fā)掘土地的生產(chǎn)力，為農(nóng)民帶來實惠。推動土地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)化進(jìn)程，構(gòu)筑包括轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、贈予等流轉(zhuǎn)機制。建立嚴(yán)格的土地登記制度，規(guī)定登記是流轉(zhuǎn)產(chǎn)生法律效力的必要構(gòu)成要件。

　?。ㄋ模┘涌焱七M(jìn)征地制度改革，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織—農(nóng)民代表—政府三方參與的協(xié)商機制

　　在集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)的情況下進(jìn)行確權(quán)，不僅可以有效緩解目前征地過程中農(nóng)民利益被邊緣化的現(xiàn)象，而且也可以避免將集體土地所有權(quán)完全分與農(nóng)民所導(dǎo)致的利益主體過于分散，難以進(jìn)行有效的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，不利于現(xiàn)代化社會大生產(chǎn)和城鎮(zhèn)化的情況的出現(xiàn)。在目前產(chǎn)權(quán)制度格局下，集體經(jīng)濟(jì)組織享有所有權(quán)，農(nóng)民享有使用權(quán)，政府享有流轉(zhuǎn)權(quán)，三方均是土地的權(quán)利主體，只是分屬權(quán)利有所不同。對于土地的征用，應(yīng)建立包括三方在內(nèi)的完整的協(xié)商議事機制，使三方協(xié)商成為土地征用合法的一個必要構(gòu)成組件，保障農(nóng)民對于征地全過程的全方面了解、全方位參與、全過程監(jiān)督。

來源：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

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