城市減災防災機制值得反思

　　7月18日，超強臺風“威馬遜”光顧海南島。根據(jù)官方公布的數(shù)字，截至7月22日，“威馬遜”共導致近千萬人受災、3.7萬間房屋被夷為平地、1800公頃的農(nóng)作物受損，已經(jīng)造成38人死亡、31人失蹤、直接經(jīng)濟損失315.9億元。?？谑写蠓秶鷺涞狗克?，連續(xù)多天停水停電。
　

　“威馬遜”重創(chuàng)?？诘倪@一幕，與“菲特”光顧浙東何其相似!一年前的11月，臺風“菲特”重創(chuàng)浙江，導致該省874萬人受災，寧波余姚等18縣市、區(qū)城區(qū)受淹，受災最嚴重地區(qū)之一的余姚市，七成老城區(qū)被淹，斷路斷電，缺水缺糧。雖經(jīng)多方努力，遭受重創(chuàng)的城市逐漸回歸正常秩序，但城市在應急管理機制及減災、防災體系建設方面的“軟肋”暴露無遺。

　　事實上，無論是“菲特”，還是“威馬遜”到來之前，從上到下早已發(fā)出預警信息，啟動應急響應。而臺風經(jīng)過地區(qū)并不缺少應對臺風的經(jīng)驗,豐富歷練本該有助于當?shù)刈匀绲貞獙ε_風襲擊,結果卻恰恰相反。從更大的范圍來看，類似的教訓并不少見。理性分析，面對漸成常態(tài)的各種災害，各級各類城市從預警到應急，從防災到救災，從意識、手段和能力都還很不適應，常常有防不勝防之感，甚至出現(xiàn)應對不當加重災害的情況。究其原因，主要有以下幾方面：

　　城市規(guī)劃不夠科學。一方面，在以往的應急管理工作中，規(guī)劃過程都沒有獲得應有的重視。仍以“威馬遜”重創(chuàng)海南為例，臺風過后，近10萬株行道樹傾倒阻斷交通，其中大多是樹冠較大的非洲楝、小葉榕等樹木，這說明在園林綠化中對行道樹種抗擊臺風的適應性考慮不夠。另一方面，在城市建設中缺乏減災、防災意識，城市規(guī)劃編制中,對城市防災、減災、備災等問題研究不夠,沒有對突發(fā)事件的應對進行周密安排。防災規(guī)劃更多地體現(xiàn)了單災種、單系統(tǒng)的特點。在布局規(guī)劃時,上下水、電力、電信、燃氣、供暖等管理部門相互分隔,防火的就管防火,防水的只管防水,防震的只管防震，缺乏必要的信息共享和協(xié)調，根本無法適應現(xiàn)今城市規(guī)模急劇膨脹、人口和經(jīng)濟活動高度密集情況下,多種災害相互交織的形勢。面對接二連三的城市災害,需要從城市規(guī)劃的角度進行深刻反思。

　　基礎設施嚴重滯后。長期以來，很多城市基礎設施建設長期存在著重形象輕功能、重短期輕長效、重建設輕管理的問題，城市道路、防洪排澇、公共空間、應急救援、社會保障等達不到應急要求。以排水系統(tǒng)為例，眾多城市多年來雖然一直在“滿城挖”，但排水系統(tǒng)只能勉強抵御一年一遇,超過一年一遇就慘不忍睹。以預警信息傳播為例，氣象災害短信預警在許多地方都有，但能做到免費且全覆蓋的并不多?！巴R遜”到來前，媒體的頭條是“馬航被擊落”;不少余姚市民是在大水淹城后才收到預警短信，有的市民連續(xù)幾日斷水斷糧。再以城市應急避難場所為例，不少地方根本沒有應急避險場所,一些地方雖建有應急避險場所，但數(shù)量過少、規(guī)模過小，標準不高、功能不全。去年水淹余姚后，部分災民無處藏身，只能裹報紙睡覺。資料表明，全國70%以上的大城市、半數(shù)以上人口分布在自然災害十分嚴重的沿海及東部平原丘陵地帶，位于地震烈度大于或等于7度的城市占城市總數(shù)的45%，一旦災害爆發(fā)，無人知道災民可以去哪里避難。

　　應急管理粗放低效。當前大部分突發(fā)事件都是復合型事件，在處置過程中往往要涉及多個層面、多個部門。然而，受現(xiàn)有行政體制的制約，很多城市基本上沒有形成信息通暢、反應敏捷、協(xié)調有力、運轉高效的應急管理決策和協(xié)調機構，災害預警、應急管理往往是臨時性的任務，尚未成為公共管理部門日常事務的重要組成部分，預案不全，信息不暢、政出多門、協(xié)調不力，效率低下，預警機制不能預警。應急管理遠未做到精細化、人性化。還以“菲特”襲擊浙江為例，當交通因災中斷或癱瘓時，有人“一絲不茍”為拋錨車輛貼罰單，無人對公眾的出行進行告知或疏導，無人對受困人員、車輛進行妥善疏散與安置。在“威馬遜”襲擊海南時，出現(xiàn)了發(fā)霉面包成為救災食物，棉被成為三伏天的救災物品等不可思議的現(xiàn)象。還有，各地的應急救援專業(yè)人才嚴重匱乏，專業(yè)培訓和演練不足，遠程快速拉動和協(xié)同能力較差，對復雜情況的處置效率不高。

　　中國是個自然災害多發(fā)的國家，近年來，又進入了城鎮(zhèn)化加速時期，城鎮(zhèn)化在帶來人口聚集和經(jīng)濟聚集的同時，也帶來了災害風險的聚集。如何完善城市應急管理機制，增強城市應對災害的能力，讓城市在災害面前變得更加強韌，是眾多城市建設發(fā)展中迫切需要解決的問題。為此，筆者建議：

　　完善基礎設施體系。完備的應急設備、設施，能夠有效滿足災害事件發(fā)生前監(jiān)測、預警和發(fā)生后應急處理的需要，能夠最大限度地防范和減輕災害事件的危害。因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中要統(tǒng)籌考慮抗風險因素，提升城市應對極端天氣災害的能力。要加強極端天氣災害的預警預報和影響評估技術研究，構建更加通暢的城鄉(xiāng)一體化的信息發(fā)布體系和預測網(wǎng)絡。要完善緊急狀態(tài)下的重大災難救助機制，做好危機應對的勞務、物資、設備、資金準備。要將應急避難場所的建設納入城市建設總體規(guī)劃，合理規(guī)劃人員密集場所的應急避難場所建設，并配備必要的應急物資及水、電、衛(wèi)生等設施。

　　完善應急管理體系。危機管理是公共管理部門的重要職責，要把災害預警、應急管理納入日常事務的重要組成部分，建立信息通暢、反應敏捷、協(xié)調有力、運轉高效的應急管理決策和協(xié)調機構，在非危機時期，負責危機預防和預警以及對政府管理者、社會公眾進行危機管理教育培訓;在危機發(fā)生期間，負責領導與協(xié)調工作。要組建立以公安消防、特警以及武警、解放軍、預備役民兵為骨干，企業(yè)專兼職救援隊伍和社會志愿者共同參與的應急救援體系，強化各隊伍之間的協(xié)作機制建設，理順各專項應急指揮部之間工作關系，做到應急聯(lián)動，協(xié)同應對，增強突發(fā)事件的專業(yè)性處置能力。

　　完善宣傳教育體系。增強公眾的防災避險意識和能力，使防災避險成為公民的一門“必修課”。在全社會樹立和強化公共危機意識，培養(yǎng)各級領導干部、公務員以及公民的危機意識。要重點抓好高危行業(yè)從業(yè)人員的崗前、崗中教育培訓，提高安全操作和處理突發(fā)事故的技能。要廣泛開展應急管理進農(nóng)村、進社區(qū)、進企業(yè)、進學?；顒樱ㄟ^廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡等群眾喜聞樂見的方式寓教于樂，加強對公眾預防、避險、自救、互救等防災救災知識的普及教育和演練，形成全民動員、預防為主，全社會防災減災的局面。（楊明生 王月華 周山紅）

來源：中華建筑報

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