住建部欲整肅“大拆大建”背后：每年浪費4600億

　　“十二五”期間，我國每年因過早拆除房屋將浪費4600億元。若考慮拆除、再建材料的碳排放，建筑過早拆除將致中國每年新增碳排放量10%。

　　一份名為《關(guān)于進一步加強建筑拆除管理的指導意見》的政策意見稿已經(jīng)提交給住建部，全國性的大拆大建現(xiàn)象有望得以改善。

　　從“如何拆”到“該不該拆”

　　為了讓鋼筋混凝土堆砌起來的城市建筑“綠”起來，中國建筑業(yè)者絞盡腦汁想了很多解決方案，但并不能解決建筑業(yè)全部的環(huán)境問題。

　　2014年9月12日，在甘肅敦煌召開的“第三屆能源基金會建筑項目交流會”上，來自住建部、國家機關(guān)事務(wù)管理局、中國建筑設(shè)計研究院等近50家單位的官員、專家開始討論一個一直被忽視，卻關(guān)乎中國建筑業(yè)綠色進程的新問題——建筑拆除。

　　“綠色建筑設(shè)計、施工和運營環(huán)節(jié)已經(jīng)被普遍關(guān)注，但拆除政策的研究還幾乎一片空白，未能真正覆蓋建筑全生命周期?！敝袊ㄖ茖W研究院天津分院副院長尹波對南方周末記者說。

　　中國建筑“短命”、大拆大建現(xiàn)象的背后，是建筑拆除帶來的資源、環(huán)境影響越發(fā)嚴重。

　　“建筑垃圾問題，從源頭減量無疑是最重要的，過去我們都在研究‘如何拆’，卻忽視了‘該不該拆’。”北京建筑大學教授、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會建筑垃圾管理與資源化委員會副主任陳家瓏說，由于過早拆除了大量本不該拆除的建筑，中國建筑垃圾的總量不斷飆升。

　　根據(jù)住建部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國建筑科學研究院預測，中國每年由于建筑過早拆除帶來的建筑垃圾增量約4億噸，約占我國垃圾總量的40%。

　　上述垃圾運輸、處理和存放，已對環(huán)境造成較大影響。研究人員發(fā)現(xiàn)，過早拆除的建筑碳排放量約為中國碳排放總量的5%，如果考慮建筑再建過程中所需的建筑材料以及拆除時的碳排放量，建筑過早拆除將致中國每年新增碳排放量10%。

　　更可怕的是資源浪費。研究人員發(fā)現(xiàn)，按照“十一五”期間我國建筑的拆建比折算，“十二五”期間我國每年拆除的建筑面積約為4.6億平方米，若這些被拆除的房屋使用壽命由設(shè)計的50年降低為實際使用的25年，按平均每平方米1000元計算，“十二五”期間，我國每年因過早拆除房屋浪費4600億元。

　　上述數(shù)據(jù)來自中國建筑科學研究院剛剛向住建部遞交的一份《建筑拆除管理政策研究》報告，這也是國內(nèi)首個建筑拆除政策研究項目。

　　實際上，早在2010年，住建部副部長仇保興就首次提出，我國被拆除建筑的平均壽命只有30年。按我國《民用建筑設(shè)計通則》規(guī)定，重要建筑和高層建筑主體結(jié)構(gòu)的耐久年限為100年，一般性建筑為50年至100年。

　　2012年，重慶大學針對重慶市建筑拆除的調(diào)研佐證了仇保興的論斷。調(diào)研結(jié)果顯示，3255幢受調(diào)查的被拆建筑平均壽命僅38年，其中重慶市科協(xié)大樓，因新建人民廣場，被拆除時樓齡僅4年。

　　“如何通過政策設(shè)計，防止不合理的拆除以及帶來的環(huán)境問題，是擺在政府面前的新問題。”能源基金會建筑項目主任莫爭春說。

　　九成“不合理拆除”

　　盡管建筑過早拆除帶來一系列問題，但人們除了用“拆哪”China無奈調(diào)侃，并無更多可操作性的措施來限制大拆大建。

　　住建部希望改變這一現(xiàn)狀。

　　要改變現(xiàn)狀，首先要回答這些建筑為什么會被拆除。曾隸屬于建設(shè)部的中國建筑科學研究院對2001年至今公開報道的54處過早拆除建筑的主要拆除原因進行了調(diào)查。

　　“基于所獲得的拆除項目統(tǒng)計資料，如果將工程質(zhì)量和規(guī)劃違規(guī)視為合理拆除，則合理拆除占10%，不合理拆除占90%;不合理拆除中，我們再把功能滯后、商業(yè)利益和形象政績原因視為嚴重不合理拆除，占比55%?！敝袊ㄖ茖W院該項目調(diào)研組成員李曉萍說。

　　尹波透露，一份名為《關(guān)于進一步加強建筑拆除管理的指導意見》的政策意見稿已經(jīng)提交給住建部，全國性的大拆大建現(xiàn)象有望得以改善。

　　之前，相關(guān)法規(guī)的不健全成為大拆大建難以遏止的主要原因。

　　目前僅有陜西、山西、杭州和廣州四省市出臺過針對歷史文化建筑的保護政策，更大量的居住類建筑和公共建筑拆除監(jiān)管仍是空白。

　　同時，處罰力度也不足。廣東規(guī)定，對擅自拆除歷史建筑的單位的最高罰款為50萬元，個人最高罰款20萬元?！霸诜康禺a(chǎn)熱的背景下，最高50萬元的懲罰力度，顯得非常無力?！崩顣云急硎?。

　　另一方面，盡管目前官方的綠色建筑的評價標準中已明確提出全生命周期概念，但在拆除環(huán)節(jié)，除了部分條款涉及建筑垃圾的利用外，并無具體評價操作細則，這導致即便具有示范帶頭效應的綠色建筑，拆除也是軟肋。

　　2013年，國務(wù)院頒布《綠色建筑行動方案》下稱“方案”，將建筑拆除管理作為綠色建筑十大工作重點之一?！胺桨浮碧岬?，對符合城市規(guī)劃和工程建設(shè)標準、在正常使用壽命內(nèi)的建筑，除基本的公共利益需要外，不得隨意拆除。然而，該行動方案一直缺乏具體的執(zhí)行措施。

　　在四川省建筑科學研究院建筑節(jié)能研究所副所長徐斌斌看來，拆除階段固然重要，但要納入現(xiàn)有的《綠色建筑評價標準》卻存在問題——實際操作中，由于建筑拆除發(fā)生在多年以后，“拆除環(huán)節(jié)評價一棟建筑是否綠色建筑，就相當于人死了才發(fā)博士學位證，已經(jīng)沒意義了”，因此，他認為把拆除環(huán)節(jié)納入現(xiàn)有評價標準并不具有操作性。

　　徐斌斌建議，當務(wù)之急是制定獨立的建筑綠色拆除標準，明確如何進行綠色拆除，以及建筑物的各種廢棄物如何進行最大化再利用。

　　破除“地方一把手一句話”

　　在界定“到底誰來決定，建筑該不該拆”的問題上，國內(nèi)外一直存在分歧。

　　在國內(nèi)，“目前絕大多數(shù)的情況，是地方一把手一句話”;而在國外，有關(guān)建筑拆除的政策法規(guī)，無不傾向于兩個核心問題：公共利益界定和拆除補償。

　　相比拆除補償，公共利益的界定，則是最大難題。

　　我國法律對公共利益拆除和非公共利益拆除界定模糊。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》提出了6條公共利益，包括涉及國防外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、安居工程、舊城改造等事務(wù)的問題?！斑@些領(lǐng)域之外，還有一項稱為‘其他公共利益’，這為如何界定公共利益留下了懸念?！崩顣云紝δ戏街苣┯浾哒f。

　　其中，關(guān)于公共利益的典型爭議項目是沈陽五里河體育場。

　　2001年，五里河體育場見證了中國男足挺進世界杯決賽圈的歷史時刻，這座投資2.5億元興建的體育場素有“中國足球福地”之稱。2003年，沈陽市獲批承辦2008年奧運會足球賽分賽場，沈陽市政府將僅僅使用了18年的五里河體育場拆除，由于承載了國人的共同記憶，此舉在當時備受爭議。

　　與沈陽五里河體育場一樣，拆除一方面有助于提升城市形象，帶動經(jīng)濟發(fā)展，但同時也造成了公共利益的損失。

　　“兩者相抵，是否具有真正的公共利益?這需要進一步科學的評估才能確定。”李曉萍稱，由于對公共損失缺乏評估，下一步需要第三方評估機構(gòu)，參與到建筑拆除的審批流程中去。

　　能源基金會建筑項目主任莫爭春表示，由于公共利益的界定還涉及諸多法律問題，實際已經(jīng)超出了住建部的權(quán)力范圍。

　　實際上，國外已有案例證明，可以有諸多方法保障建筑可以不被肆意拆除。

　　巴黎的《城市規(guī)劃和保護法》堪稱世界上最全面、嚴格的城市建設(shè)法律體系之一，其對舊城區(qū)和古建筑的保護管理精細到了建筑外立面都不允許私自改動的地步;在以色列，政府則通過高額的拆除成本來阻止人們過度拆遷。

　　尹波建議，應對建筑拆除項目進行分類管理，制定嚴格的建筑拆除審批程序，比如成立政府機關(guān)的建筑拆除部門，收取較高的拆遷費用，遏制過度拆除的態(tài)勢。除此之外，中國工程院院士江億表示，研究制定拆除稅也是一種市場化調(diào)節(jié)方式。（謝丹）

來源：南方周末

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