土地財政不應(yīng)當(dāng)徹底否定

　　當(dāng)前反對土地財政，有兩個相當(dāng)不同的理由，第一個理由是，地方政府低價向農(nóng)民征地，高價到市場賣地，賺取巨額土地差價，侵害了農(nóng)民利益，拉大了城鄉(xiāng)居民的收入差距，應(yīng)該提高給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，甚至應(yīng)該按市場價格給失地農(nóng)民補(bǔ)償，政府不應(yīng)當(dāng)賺取本該歸農(nóng)民的土地利益。第二個理由是，地方政府經(jīng)營土地，賣地生財，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，既是執(zhí)法者，又是商人，地方政府就容易短期利益最大化，從而推高房價，不僅進(jìn)城農(nóng)民買不起房子，甚至城市工薪階層也買不起房子。

　　兩種觀點在對土地財政的評價上有一個共識，就是承認(rèn)土地財政對于推動中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城市化速度具有積極作用，正是中國特殊的土地制度安排及土地財政，為中國改革開放以來持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長提供了重要保障。

　　從讓利于農(nóng)民角度反對土地財政的觀點，要求進(jìn)一步確立農(nóng)民土地權(quán)利包括給農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)、開發(fā)權(quán)，減少政府征地，讓農(nóng)民集體土地直接入市，做到城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，等等。這樣一種觀點的一個立論基礎(chǔ)是，隨著農(nóng)民土地權(quán)利意識的覺醒，農(nóng)民越來越要求分享更多土地非農(nóng)使用的增值收益，征地越來越難，沖突越來越多，成本也越來越高，現(xiàn)行征地辦法已不可持續(xù)。按這樣一種觀點來改革中國土地制度，就意味著正好處在特定位置尤其是大中城市近郊的農(nóng)民可以獲得巨大的土地非農(nóng)使用的增值收益，其結(jié)果是，在大中城市近郊形成一個龐大的土地食利集團(tuán)。

　　這種觀點的論證中，關(guān)于征地拆遷越來越難的描述是正確的，但在當(dāng)前中國如此巨大而快速城市化背景下，在土地非農(nóng)使用巨額增值收益背景下，沒有矛盾當(dāng)然是不可能的。但總體來講，失地農(nóng)民只是要求分享更多土地補(bǔ)償而非要從根本上改變土地制度包括征地制度，這是因為農(nóng)民對中國現(xiàn)行土地制度安排有認(rèn)同，他們是承認(rèn)現(xiàn)在土地制度安排的?，F(xiàn)在的問題是，雖然征地很難，但征地仍在繼續(xù)，這是在發(fā)展中的困難，是在困難中發(fā)展，無礙中國發(fā)展大局。反過來，又正是現(xiàn)行土地制度防止了在中國快速城市化背景下形成一個龐大土地食利階層，從而可以將其中土地非農(nóng)使用的增值收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣才有目前中國相當(dāng)良好的城市發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)增長。

　　或者說，至少目前征地制度仍然可以運(yùn)轉(zhuǎn)下去，我們有什么必要非得改變這個對中國城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長有利的制度，而用土地非農(nóng)使用增值收益去養(yǎng)活一個龐大土地食利階層呢？

　　第二種觀點并不反對征地制度，他們認(rèn)為，城市化是當(dāng)前中國最重要的大局，但城市化并非城郊農(nóng)民的城市化，而是全國農(nóng)民和全國人民的城市化，因此，土地非農(nóng)使用的增值收益不應(yīng)該僅僅留給城郊農(nóng)民，而應(yīng)用于推動全國人民的城市化進(jìn)程。城市化首先要能在城里買得起房，要買得起房，房價就不能高，要房價不高，地價就不能高。當(dāng)前地方政府為了擴(kuò)大土地財政收入，有意通過經(jīng)營土地和經(jīng)營城市來炒高地價和房價，從而導(dǎo)致農(nóng)民在城市買不起房子，農(nóng)民進(jìn)城打工但很難融入城市成為城市一員。經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生說：“城市化首先是人的城市化，但是我們現(xiàn)在的許多政策，正好以限制外來人口作為基點。房地產(chǎn)價格居高不下最主要原因是土地財政制度，我個人認(rèn)為現(xiàn)在是下決心改變土地財政的時候了。政府不能當(dāng)商人，靠賣土地來賺錢，從農(nóng)民那里爭土地，然后用高價出讓土地，取得土地出讓金，使政府從執(zhí)法者變成盈利者，這是現(xiàn)在房地產(chǎn)市場所有亂象的根源。當(dāng)執(zhí)法人變成牟利人的時候，這個市場不可能是正常的市場”。

　　地方政府追求短期財政收入最大化，用財政收入建設(shè)大量沒有實際必要的政績工程和面子工程，就會從長期惡化城市化的環(huán)境，造成城市化的困境。不過，完全沒有土地財政，僅僅靠稅收來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施是沒有可能性的。

　　更重要的是，政府低價從農(nóng)民那里征地，高價賣地本身是合乎市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。在目前國家采取偏緊的建設(shè)用地供給背景下面，土地非農(nóng)使用具有很大的增值收僧，且隨著城市擴(kuò)張，處在城市擴(kuò)張邊緣地帶的土地具有更高非農(nóng)使用增值收益，兩者加起來，就使得特定位置的農(nóng)地征收為建設(shè)用地必然形成增值收益，目前政府土地財政主要來自這個農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，這部分增值收益中，一部分給到失地農(nóng)民，一部分留給政府用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣的土地財政沒有什么不好。

　　關(guān)于地方政府為了獲得更多土地財政收入而推高地價和房價，其中一個辦法是中央可要求地方建相應(yīng)比例的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，從而使更多人有能力真正進(jìn)城。政府有了錢，喜歡做大而無用的政績工程，則可以通過對土地財政用途更加嚴(yán)格控制來相對地加以調(diào)節(jié)。

　　總而言之，當(dāng)前階段，中國地方政府的土地財政仍然是利大于弊的，應(yīng)當(dāng)堅持和完善，而不應(yīng)當(dāng)徹底否定。

　　
來源：經(jīng)濟(jì)參考報

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