新土地管理法亮相征地條例延至下半年

　　修改一部法律的一個條款需要多久？《土地管理法》第4次修訂給出的答案是5年。

　　從2008年被納入全國人大立法規(guī)劃，到2009年國土資源部完成修訂草案并報送國務(wù)院法制辦，再到去年底《土地管理法修正案草案》提請十一屆全國人大常委會第三十次會議作初次審議，《土地管理法》第4次修訂經(jīng)歷了長達5年多的時間，而經(jīng)官方證實的是，本次只是對《土地管理法》的第47條做了修改。

　　《土地管理法》第47條主要是涉及集體土地征收補償標準問題，原來的規(guī)定是按被征收土地的原用途給予補償，補償上限是不超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍，修改后的草案明確了集體土地征收將按照公平補償原則，但對如何計算補償數(shù)額并沒有詳細規(guī)定，而是授權(quán)國務(wù)院制定《農(nóng)村集體土地征收補償條例》下稱《條例》，進一步明確具體的補償辦法。

　　據(jù)國土部內(nèi)部人士透露，目前《條例》的制定已基本完成，此次修改《土地管理法》第47條主要是為了解決《條例》出臺的法律依據(jù)問題，這意味著，如果《土地管理法修正案 草案》沒能順利通過全國人大常委會審議，《條例》的頒布也將相應(yīng)被推延。

　　在去年底全國人大常委會對《土地管理法修正案草案》的初次審議中，由于部分人大代表提出，草案還存在對集體土地管理修改力度太小、征地補償標準設(shè)定缺乏細化等問題，使得全國人大法制辦等方面還得對草案做進一步修改，至于修改后的草案何時才能進行二審，還要看全國人大常委會方面的具體安排。

　　上述國土部人士表示，按照正常程序，預(yù)計《土地管理法修正案 草案》還要經(jīng)歷全國人大常委會的兩次審議才能通過，而《條例》在頒布之前，至少會有一次向社會公開征求意見，因此新版《土地管理法》最快也要在6月才能公布，《條例》的頒布則推延至下半年。

　　5年博弈

　　自1986年《土地管理法》出臺以來，有關(guān)部門已經(jīng)對該法進行了3次修改。2008年，《土地管理法》又一次被列入全國人大修法計劃，隨后，國土部組織了專門負責修改《土地管理法》的班子，并明確要將同年10月十七屆三中全會上確定的“創(chuàng)新土地管理制度”內(nèi)容落實到法律修改中去。

　　2009年6月，由國土部完成的《土地管理法》修改意見稿報送至國務(wù)院法制辦。據(jù)媒體報道，當時國土部對《土地管理法》的數(shù)十個條款都提出修改意見，涉及到集體土地管理改革的，就有保護土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、抵押權(quán)，完善土地確權(quán)、登記、發(fā)證，以及土地年期和續(xù)期等。

　　本報獲得的一份來自國土部政策法規(guī)司的資料顯示，在當年完成的修改意見稿中，國土部指出《土地管理法》存在的主要問題包括，對農(nóng)地征收補償標準偏低、中央與地方事權(quán)劃分不合理、違法占用耕地嚴重，并將其主要歸結(jié)于責任追究體系不健全、缺少明晰的產(chǎn)權(quán)制度、相關(guān)制度不配套、缺少經(jīng)濟調(diào)控手段等原因。

　　對《土地管理法》提出的修改思路，除了明確要保護集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等方面外，還明確應(yīng)縮小征地范圍、劃定永久基本農(nóng)田、對保護耕地特別是基本農(nóng)田的農(nóng)民給予補貼，實行耕地先補后占制度，允許集體土地進入市場流轉(zhuǎn)，將集體土地提高至與國有土地同等的地位，把土地出讓收益更多用于對失地農(nóng)民的社會保障和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

　　現(xiàn)在看來，這些修改意見涉及到集體土地管理的方方面面，只可惜事隔3年多，最終送交全國人大常委們的《土地管理法修正案 草案》只剩下了一條改動——有關(guān)征地補償標準的第47條。究其原因，曾多次參與《土地管理法》修改討論的中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田稱，“在此前的多輪討論中，各方都有自己的立場和觀點，討論起來沒完沒了”，修改工作也被迫一拖再拖。

　　國土部政策法規(guī)司人士的進一步解釋是，面對各種觀點一直爭論不休，相關(guān)部門考慮到當務(wù)之急是對當前矛盾較為嚴峻的土地征收補償問題進行規(guī)范，才決定先集中精力對《土地管理法》的第47條內(nèi)容做原則性的修改，而不做大范圍的修訂。

　　在去年底閉幕的全國人大常委會上，國務(wù)院法制辦主任宋大涵也對此做出類似的解釋。國務(wù)院法制辦決定先修改集體土地征地補償?shù)姆蓡栴}，還有一個重要的原因是，溫家寶總理2012年兩會期間，提出制定《條例》是本屆政府任期“一定要做，不留給后人”的一項主要工作任務(wù)。

　　據(jù)本報了解，在全國人大常委會對《土地管理法修正案草案》的初審中，部分人大代表認為，只對第47條內(nèi)容做原則性的修改，很難對現(xiàn)行僵化的集體土地管理制度有所觸動；也有代表提出，征地補償標準設(shè)定還需要進一步細化，多種原因使得草案在初審中就沒能通過，只能往后推延。

　　事關(guān)城鎮(zhèn)化

　　從2008年納入人大立法規(guī)劃到去年底全國人大常委會初審《土地管理法》修改草案，外界對相關(guān)集體土地征補額度的提高極為關(guān)注，有多名國內(nèi)土地問題專家、法律專家做出了樂觀預(yù)測，農(nóng)地補償費將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上提高10多倍。

　　國土部政策法規(guī)司人士表示，網(wǎng)上流傳的“《土地管理法》將修改、土地補償費將提高10倍，以及集體土地與國有土地同地同價、集體土地可自由流轉(zhuǎn)”等說法，都純屬個別人的曲解、誤讀，甚至存在惡意炒作的嫌疑。

　　對于農(nóng)地補償?shù)奶岣哳~度，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊認為，一些專家所謂提高10倍的說法并不靠譜，但他同時也表示，現(xiàn)在土地增值收益的分配，實際上存在兩個偏低，第一個偏低就是整個土地出讓收入當中，農(nóng)民拿到的份額偏低；再有就是在土地出讓的凈收益當中，用于農(nóng)村發(fā)展的比重太低。

　　韓俊表示，現(xiàn)在很多地方政府都成了一個賣地的大公司，而所賣的基本都是農(nóng)地，以2011年為例，當年全國的土地出讓總收益為3.34萬億，用于農(nóng)村發(fā)展的支出只占6%。也就是說政府賣了地，把錢大部分都用在城里，只有極少部分是用在農(nóng)村，對農(nóng)民沒有多大好處。

　　韓俊認為，現(xiàn)在縮小城鄉(xiāng)差距最難就是破除城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，北京大學中國經(jīng)濟研究中心教授周其仁也明確表示，修改《土地管理法》應(yīng)該先“明確誰是土地交易主體的問題”，特別是要讓“農(nóng)民成為集體土地交易的主體”，把不當征用的土地還給市場配置，逐步形成一個“價格機制配置土地”的市場。那時，政府為公益用途實施征地的補償，就有條件“以市價為準”，而不再以法定的、政府定的、抑或?qū)＜一蜉浾摱ǖ娜魏纹渌a償標準為準。

　　韓俊、周其仁等專家均認為，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元的土地制度、戶籍制度是未來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化最大的障礙，如果解決不好集體土地改革、農(nóng)民轉(zhuǎn)移市民化等制度問題，未來中國城鎮(zhèn)化有可能出現(xiàn)大量的貧民窟。韓俊稱其為“令人恐懼的城鎮(zhèn)化”。

來源：經(jīng)濟觀察報

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