“土地財(cái)政”實(shí)非財(cái)政 如何破除“土地財(cái)政”？

　　如何破除土地財(cái)政，不僅被認(rèn)為是構(gòu)建樓市調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵，也是避免新型城鎮(zhèn)化再走“偽城鎮(zhèn)化”老路的關(guān)鍵。要破除土地財(cái)政，或者調(diào)整中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配關(guān)系，或者開(kāi)辟地方政府新的財(cái)源來(lái)取代土地財(cái)政。對(duì)于前者，政策建議主要是調(diào)整分稅制下中央和地方分成比例，提高地方政府的稅收收入；對(duì)于后者，政策建議主要是征收房產(chǎn)稅、建立地方政府信用約束下的舉債機(jī)制，取代不可持續(xù)的賣地行為。

　　事實(shí)上，“土地財(cái)政”這一概念具有非常大的迷惑性和欺騙性。將“土地”和地方政府“財(cái)政”直接聯(lián)系起來(lái)，給人的感覺(jué)是土地出讓收入用于履行地方政府公共財(cái)政職能建立社會(huì)和市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)秩序、提供公共產(chǎn)品、糾正市場(chǎng)失靈。除了《土地管理法》對(duì)土地出讓收入的使用范圍做出明確規(guī)定如征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出和城市建設(shè)支出等外，近年來(lái)國(guó)家要求土地出讓凈收益用于水利建設(shè)和廉租住房的支出要分別達(dá)到10%。

　　但事實(shí)上，在沒(méi)有納入預(yù)算收入管理、支出預(yù)算監(jiān)督缺位和地方政府可以操作土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本變相降低土地出讓凈收益的情況下，對(duì)土地收入用途的約束基本失效，土地出讓金被套取、擠占和彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)已經(jīng)成為常態(tài)。

　　即使是土地收入支出的大頭——基建投資高速公路、軌道交通等，盡管名義上屬于政府公共支出的范疇，但近年來(lái)各地?zé)嶂杂诖蟾慊?xiàng)目投資，背后的目的早已背離了公共支出的目的，而且往往是借“公共支出”之名而行做大GDP和稅基、尋租基建項(xiàng)目“招投標(biāo)”和材料采購(gòu)利益之實(shí)。

　　首先，地方政府之所以熱衷于土地財(cái)政支持下的基建項(xiàng)目投資，就是因?yàn)橥恋爻鲎尳鹗堑胤秸?xiàng)目的前期投入，相當(dāng)于項(xiàng)目資本金，沒(méi)有這個(gè)資本金就無(wú)法撬動(dòng)銀行貸款杠桿。而“政府土地投入+銀行貸款”的基建投資模式是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資成倍擴(kuò)張的源頭。本世紀(jì)以來(lái)，上游資源、原材料和零部件等、中游裝備制造、建材和鋼鐵等和下游家具裝飾、家電、紡織全產(chǎn)業(yè)鏈固定資產(chǎn)投資顯著增長(zhǎng)，投入產(chǎn)出表的系數(shù)顯示，上中下游全產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)張與基建投資擴(kuò)張的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.8。即使是低地價(jià)或免地價(jià)的土地出讓，不但可以建設(shè)工業(yè)園區(qū)和做大GDP，也是招商引資的籌碼，有利于做大稅基和短期內(nèi)的稅收收入。

　　其次，各地之所以熱衷于大搞基建項(xiàng)目投資，背后的另一個(gè)目的是基建項(xiàng)目投資“招投標(biāo)”和材料采購(gòu)領(lǐng)域中的利益輸送。政府主導(dǎo)基建項(xiàng)目“招投標(biāo)”和材料采購(gòu)領(lǐng)域中的“暗箱操作”和不透明，已經(jīng)成為近年來(lái)政府設(shè)租和尋租的“重災(zāi)區(qū)”。

　　就算土地出讓支持的基建投資本意在公共支出，但由于政府投資決策效率較低、項(xiàng)目投資可行性研究流于形式，很多項(xiàng)目無(wú)法有效地滿足公共服務(wù)需求。例如，近年來(lái)各地?zé)嶂杂诔鞘袕V場(chǎng)、會(huì)展中心、博物館等大投入、地標(biāo)式或城市新高度建筑的建設(shè)，而對(duì)教育、醫(yī)療、住房保障等供需缺口大的公共服務(wù)設(shè)施供給卻投入不足，城市居民上學(xué)難、看病難、住房難的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，社會(huì)保障的缺口遲遲得不到彌補(bǔ)。

　　因此，將“土地”和“財(cái)政”聯(lián)系起來(lái)的說(shuō)法，不僅掩蓋了地方政府追求土地出讓收益的真正原因，而且助長(zhǎng)了地方政府借分稅制下，通過(guò)中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等尋求土地出讓收入的動(dòng)機(jī)。

　　所謂土地財(cái)政，并非是地方政府履行公共職能時(shí)存在收支缺口，被迫轉(zhuǎn)向土地出讓收入，而是在地方政府財(cái)政支出領(lǐng)域和支出效率考核的監(jiān)督機(jī)制缺失的情況下，由于GDP政績(jī)考核和自身利益的驅(qū)動(dòng)，財(cái)政支出規(guī)模完全失控，倒逼地方政府四處尋求可支配收入。由于土地出讓具有成本低、價(jià)值大、能撬動(dòng)銀行貸款、啟動(dòng)項(xiàng)目投資、拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資和促進(jìn)GDP短期增長(zhǎng)等特點(diǎn)成為最佳選擇。如果不建立人大和社會(huì)各界對(duì)于地方政府財(cái)政支出預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督考核機(jī)制，并嚴(yán)格執(zhí)行這一機(jī)制；如果不改變GDP增長(zhǎng)的政績(jī)考核機(jī)制，即使調(diào)整中央地方財(cái)政分權(quán)，或者征收房產(chǎn)稅和發(fā)行地方政府債券，也無(wú)法遏制地方政府追求土地出讓收益的狂熱，所謂的“土地財(cái)政”也就無(wú)法破除。

來(lái)源：中國(guó)證券報(bào)

　　版權(quán)及免責(zé)聲明：凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時(shí)須獲得授權(quán)并注明來(lái)源“中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章，不代表本網(wǎng)觀點(diǎn)和立場(chǎng)。版權(quán)事宜請(qǐng)聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀