城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)明晰的十二個問題

　　實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，可以說中國目前幾乎沒有現(xiàn)存的可完全沿用的制度與政策，而是需在國民經(jīng)濟方方面面的領(lǐng)域進行改革。因此，當(dāng)前實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是進一步推進改革。

　　1.什么是城鎮(zhèn)化

　　用經(jīng)濟術(shù)語講，城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)和生活活動在區(qū)域空間上的聚集。具體從衡量提高城鎮(zhèn)化水平的角度看，在中國當(dāng)前，要提高城鎮(zhèn)化率的真實水平，除統(tǒng)計上意味著農(nóng)村人口的減少，城市人口的增加之外，就其實質(zhì)而言，而且在當(dāng)前也是最難辦的是，當(dāng)農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)和土地進城就業(yè)后，能否同樣享受市民的公共服務(wù)與福利待遇，城市環(huán)境能否保持相對的宜居。

　　2.城鎮(zhèn)化對總體經(jīng)濟意味著什么

　　隨著大量農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出繼續(xù)保持不變甚至增加的情況下，就總體經(jīng)濟而言，農(nóng)民能進城就業(yè)，意味著一國經(jīng)濟總體的薪酬收入在增加，從而可增加消費，推動工業(yè)產(chǎn)出的維持或者增加就社會、政治而言，是縮小了城鄉(xiāng)分配差距，有利于穩(wěn)定社會。另一方面，隨著大量農(nóng)民進城，城市面積在擴展，城市要新增包括住房、水、電、氣、排污、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，從而可推動一國投資。因此，就經(jīng)濟而言，城鎮(zhèn)化率的提高，意味著消費與投資的增長，意味著內(nèi)需的擴大，意味著G D P的增長。

　　3.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

　　各國經(jīng)濟史表明，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化高度相關(guān)。城鎮(zhèn)化水平的提高，是工業(yè)化包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的相伴產(chǎn)物。推動工業(yè)化包括今天所提的信息化的進程，必然同時是在推動城鎮(zhèn)化率水平的提高。中國30年多年的改革開放史也表明，盡管改革開放初中央并未提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但隨著30多年來工業(yè)化水平的不斷提高，我國城鎮(zhèn)化率同樣由1978年的17.9%上升到2012年的51%。而且，哪個地區(qū)工業(yè)化水平高，自然城鎮(zhèn)化率水平甚至是城鄉(xiāng)一體化水平也相對較高。因為工業(yè)化率水平的提高，意味著一個地區(qū)的城市中，工業(yè)就業(yè)人口在增加，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口在減少；工業(yè)產(chǎn)值占比在增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比在減少。

　　城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，盡管兩者定義域不同，但是有交集。由于城鎮(zhèn)化進程客觀上推動了投資與消費的增長，自然就構(gòu)成了中國經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容。但是，要全面完成中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的歷史任務(wù)，就不僅僅局限于城鎮(zhèn)化的內(nèi)容。因為城鎮(zhèn)化率的提高，直接意味的是僅僅帶動與新增城市人口相關(guān)的消費與投資的邊際增長部分，而涉及中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的問題相當(dāng)繁多、復(fù)雜。其不僅僅涉及與增量和存量城市人口相關(guān)的消費與投資增長問題，從機制與體制改革角度看，還涉及經(jīng)濟總體中以城市經(jīng)濟為主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高、產(chǎn)權(quán)的改革、要素價格的改革、企業(yè)治理以及對外開放政策的調(diào)整等等各方面的制度改革內(nèi)容，可以說涉及整個中國經(jīng)濟發(fā)展方式改變的內(nèi)容。因此，推動城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是有助于經(jīng)濟發(fā)展方式的改變，但要從根本上改變經(jīng)濟發(fā)展方式，恐還需要進行一系列除城鎮(zhèn)化所涉內(nèi)容之外的制度改革。

　　4.城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

　　農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是用現(xiàn)代工業(yè)、信息等先進技術(shù)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)以新增投資為支撐，形成規(guī)模經(jīng)濟，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，解放了部分農(nóng)業(yè)勞動力，從而給城鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展和就業(yè)提供了可能條件。因此，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的加快，會帶來城鎮(zhèn)化水平的提高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，可以說是近似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，都是有助于城鎮(zhèn)化率的提高。所不同的只是工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計種類歸屬上的差異。

　　5.城鎮(zhèn)化與社會主義新農(nóng)村建設(shè)

　　前幾年中央提出的新農(nóng)村建設(shè)問題，是出于推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)，把解決“三農(nóng)”問題放在城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟全局高度上提出的一個新的戰(zhàn)略性要求。具體是立足于城鎮(zhèn)社會和市民福利待遇的標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)，對如何解決“三農(nóng)”問題賦予了新的內(nèi)容，提出了更高的要求。但是，從事物的規(guī)定性看，新農(nóng)村建設(shè)問題著眼解決的仍是“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”的問題，而不是城鎮(zhèn)化的問題。因此，新農(nóng)村建設(shè)問題不是直接意義上的城鎮(zhèn)化問題。但是，隨著新農(nóng)村建設(shè)進程的推進，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，又會推動城鎮(zhèn)化水平的提高。同時，從一個含有工業(yè)和一定比例農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的地區(qū)看，在科學(xué)布局和推動城鎮(zhèn)化的過程中，往往又會包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展含義上的新農(nóng)村建設(shè)進程的布局和改善“三農(nóng)”問題的措施。所以從總體上看，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)不是一回事，但是仍有交集，是互相促進的。

　　6.當(dāng)前城鎮(zhèn)化問題的提出

　　正是由于從經(jīng)濟理論上看到了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、G D P的相關(guān)關(guān)系，從各國經(jīng)濟發(fā)展歷史上看到了可以佐證的中國未來城鎮(zhèn)化率水平仍可大大提高的潛在空間，從中國經(jīng)濟現(xiàn)實看到了2 .5億農(nóng)民工極差的生存環(huán)境、社會收入分配的嚴(yán)重不公以及帶來的社會不穩(wěn)現(xiàn)狀，同時又看到了美國危機后中國經(jīng)濟長期靠出口推動的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)再也不能維持、中國經(jīng)濟高增長再也不可持續(xù)的險象之后，決策層統(tǒng)籌全局，提出了要穩(wěn)定中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，必須加快推進中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略。無疑，這一決策方向是正確的，是能為未來的歷史所證明的。正如諾貝爾獎得主斯蒂格利茨曾說的：21世紀(jì)世界上有兩大歷史性事件，一是中國的城鎮(zhèn)化，二是亞太經(jīng)濟。

　　7.城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)

　　能否實現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，最終可衡量的目標(biāo)可以簡單歸結(jié)為城鎮(zhèn)化率的提高。但是要具體實現(xiàn)此戰(zhàn)略目標(biāo)，要讓億萬農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)和土地，進入大中小城鎮(zhèn)并能真正享受市民應(yīng)享受的公共服務(wù)和福利待遇，面對當(dāng)前中國的現(xiàn)狀，眾所周知，任務(wù)是相當(dāng)?shù)膹?fù)雜和艱巨。概括而言，一是要解決億萬農(nóng)民工進城后的住房、小孩上學(xué)、農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老的問題即農(nóng)民工市民化；二是要解決大量農(nóng)民工進城后城市擴建中面臨的水、電、氣、道路、排污、資源節(jié)約等城市建設(shè)問題即城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是還要吸取中國自身過去和其他國家城市建設(shè)中的“城市病”教訓(xùn)，面對中國后工業(yè)化與環(huán)境、資源、交通的現(xiàn)實矛盾困境，要防患于未然，需要對中心城市的聚集與輻射效應(yīng)、大中小城市的空間布局，有個事先的科學(xué)規(guī)劃即城市空間布局。因此在當(dāng)前，中國要推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，雖然任務(wù)繁多，但是具有歷史性的、核心的任務(wù)主要是三項：農(nóng)民工市民化、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市空間布局。前一項是要處理好人與人之間的“人的城鎮(zhèn)化”問題；后兩項是要解決好人與自然、生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化或可持續(xù)城鎮(zhèn)化的問題。

　　8.中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實質(zhì)

　　根據(jù)以上對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意義、歷史任務(wù)以及與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、社會主義新農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展關(guān)系的闡述，很清楚，要進一步提高中國城鎮(zhèn)化率水平，就其最低限度而言，必須要改革戶籍制度、人口管理制度；要改革以提高農(nóng)民工福利待遇為主要內(nèi)容的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老及有關(guān)孩子教育的制度；要通過改革金融體制、改革土地管理制度、改革中央與地方財力與事權(quán)的現(xiàn)存關(guān)系制度、改革各要素價格機制以優(yōu)化資源配置，以及改革政府行政管理體制，以最后確保城市擴城中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源和有效的運用；要重新修改和新制定一系列相關(guān)優(yōu)化城市空間布局的政策制度，包括關(guān)于增設(shè)新城市的行政管理制度等等。一句話，歸納為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所必須進行的各種改革任務(wù)，可以說中國目前幾乎沒有現(xiàn)存的可繼續(xù)完全沿用而無需改善的制度與政策，而是需在國民經(jīng)濟方方面面的領(lǐng)域進行改革。因此在中國當(dāng)前，推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是推進進一步的改革。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實質(zhì)，是加快中國的改革。

　　9.中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路與路徑

　　從人類生產(chǎn)和生活活動在區(qū)域上的聚集這一世界各國城鎮(zhèn)化所共同走過的道路來看，中國不存在特殊的道路和路徑。如果說存在“特殊”之處，只是相對于其他國家而言，中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)實的“起點”不同，決定了在完成城鎮(zhèn)化歷史任務(wù)中會有道路上的路徑差異。中國現(xiàn)實“起點”的特征是什么？一是已在城鎮(zhèn)中生活的億萬勞動力享受的卻是“非市民”的歧視待遇，人與人之間的不平等差距已嚴(yán)重影響到一個社會的穩(wěn)定。二是中國幅員遼闊，東中西部各省區(qū)劃的水、森林等生態(tài)、礦產(chǎn)資源分布的極端不均，對各地區(qū)工業(yè)化道路的路徑選擇和城鎮(zhèn)群空間布局客觀上造成了一定的制約。三是中國整個經(jīng)濟仍處于“轉(zhuǎn)軌”狀態(tài)，城鎮(zhèn)化中各種資源的配置正處于一個內(nèi)生制度、組織架構(gòu)的改革與形成過程之中。這一切決定了，要探索未來中國城鎮(zhèn)化的道路與路徑：

　　第一，必然是一個因地制宜的過程。各地的城鎮(zhèn)化必須“靠山吃山、靠水吃水”，必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境與資源特征，走不同的經(jīng)濟發(fā)展模式，絕不能千篇一律，搞“大而全、小而全”的重復(fù)建設(shè)。

　　第二，必然是一個循序漸進的過程。既然改革與轉(zhuǎn)軌是個漸進的過程，中國工業(yè)化進程的推進必然也是一個逐步演進的過程，不能拔苗助長，搞“大躍進”，不能把國民福利待遇的胃口吊的過高，更不能突擊“造城”。

　　第三，是一個可以發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”的過程。面對各地生態(tài)與資源的分布不均，后來居上的全國城鎮(zhèn)布局完全可以吸取中外過去“城市病”的教訓(xùn)，吸收最新的信息與交通等技術(shù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃?、森林、礦產(chǎn)等各種自然資源環(huán)境，對以城市群為主體形態(tài)的空間布局，做到事先規(guī)劃，分步實施，防止重蹈前人的錯誤道路。

　　第四，是一個制度改革的過程。因為要解決城鎮(zhèn)化中“人的城鎮(zhèn)化”和“人與自然的和諧”，必將涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列經(jīng)濟資源配置制度和其他經(jīng)濟體制的改革。特別在以市場經(jīng)濟為目標(biāo)取向的環(huán)境下，前者的配置又將涉及水電油氣煤、利率匯率等資源要素價格的改革，而這些體現(xiàn)市場動態(tài)價格的改革結(jié)果，是人們事先難以詳細預(yù)測的。因此，城鎮(zhèn)化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先設(shè)定的。

　　10.城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的原則

　　為了加快推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，制定一定的行動規(guī)劃，等價于尋找確保未來中國經(jīng)濟持續(xù)增長和避免陷入中等收入陷阱的政策制度，這是非常必要的。但是，由上述中國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑?jīng)Q定了，在復(fù)雜的環(huán)境背景下，研制城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須貫徹突出重點的原則：一是規(guī)劃不能面面俱到。要圍繞完成城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)，應(yīng)將規(guī)劃僅限于重點內(nèi)容的有限范圍。城鎮(zhèn)化規(guī)劃不同于國民經(jīng)濟“十二五規(guī)劃”。不能把城鎮(zhèn)化視為一個“筐”，把本應(yīng)在國民經(jīng)濟規(guī)劃中應(yīng)規(guī)劃的一般內(nèi)容都囊括在內(nèi)。沒有重點，就等于沒有規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)多一些明確的數(shù)量指標(biāo)，少一些定性的、無約束力的“原則話”。二是不能像計劃經(jīng)濟時代規(guī)劃經(jīng)濟建設(shè)那樣，去規(guī)劃具體的項目和資金總額。具體說，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點絕對不應(yīng)去規(guī)劃實現(xiàn)城鎮(zhèn)化是需要30萬億元還是40萬億元的問題。城鎮(zhèn)化過程中投資什么？投資多少？資金如何籌集？原則上應(yīng)交給市場。在當(dāng)今中國體制下，突出投資計劃只會誤導(dǎo)地方政府，強化政府主導(dǎo)理念，助長沿襲過去粗放式的投資至上的增長理念。市場經(jīng)濟條件下，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點，應(yīng)去研究規(guī)劃實現(xiàn)更高水平城鎮(zhèn)化所需要什么樣的市場機制？去研究形成推動城鎮(zhèn)化的市場動力機制需要什么樣的配套改革？一句話，對中國推動城鎮(zhèn)化有實質(zhì)意義的規(guī)劃，應(yīng)該是除去涉及技術(shù)性指標(biāo)之外，更多的、更主要的內(nèi)容應(yīng)是與經(jīng)濟體制改革相關(guān)的內(nèi)容。

　　11.城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)包含兩大基本內(nèi)容

　　根據(jù)上述城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)和規(guī)劃原則的闡述，未來的規(guī)劃應(yīng)圍繞兩大內(nèi)容：一是根據(jù)一國生態(tài)文明和國土規(guī)劃等國家的可持續(xù)發(fā)展原則，研究人與自然、人與環(huán)境的約束條件，以確保實現(xiàn)人和自然和諧發(fā)展的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。二是圍繞提高民生水平、公平市民待遇這一核心內(nèi)容，研究由農(nóng)民變市民后應(yīng)享受的福利待遇和公共服務(wù)的基本內(nèi)容和目標(biāo)。

　　具體就前者而言，應(yīng)明確提出實現(xiàn)人和自然和諧發(fā)展的一系列技術(shù)性指標(biāo)。應(yīng)包括但不限于以下內(nèi)容：基于科學(xué)測算農(nóng)業(yè)用地基礎(chǔ)之上的土地管理原則、城市人均用地指標(biāo)、工業(yè)用地和市民居住用地比例、資源節(jié)約指標(biāo)、森林湖泊濕地及清潔水等各種保護生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)、大中小城市及城市群建設(shè)中的各類技術(shù)指標(biāo)包括綜合交通體系指標(biāo)等等。中央政府應(yīng)盡快明確這些規(guī)劃指標(biāo)，并作為對各地推動城鎮(zhèn)化的“緊箍咒”和“天花板”，予以約束，不許突破。這是中央政府搞城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要職責(zé)。這些指標(biāo)對地方政府而言，往往不容易被重視，恰恰需要中央政府在各地大力推進城鎮(zhèn)化之前，須事先統(tǒng)籌規(guī)劃，予以硬性規(guī)定的。唯有這樣，才能確保在未來大規(guī)模城鎮(zhèn)化過程中能實現(xiàn)“美麗中國”的夢想。

　　具體就后者而言，應(yīng)明確提出，今后凡對與城鎮(zhèn)企業(yè)確立勞務(wù)合同關(guān)系的農(nóng)民工，要取消對其的一切非市民化的不公平待遇?？梢苑謩e不同的內(nèi)容，制定在若干時間內(nèi)逐步取消不公平待遇的目標(biāo)要求。原則上應(yīng)在近三年內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的一切待遇。對今后新進城農(nóng)民工的數(shù)量與速度，由工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的市場過程自發(fā)形成，政府恰恰不應(yīng)該予以指定量化指標(biāo)。但是對已離開土地、與城鎮(zhèn)企業(yè)確立勞務(wù)合同關(guān)系的農(nóng)民工，反倒對其享受大中小不同城鎮(zhèn)市民應(yīng)享受的公共服務(wù)，對各地政府提出明確的時限要求。這些服務(wù)包括但不限于以下內(nèi)容：

　　1根據(jù)各地不同的情況，提出可由地方政府、企業(yè)、農(nóng)民工自身三者共擔(dān)、采取現(xiàn)金補貼、提供廉租房等不同形式，以各種方式解決農(nóng)民工可接受的住房方案。

　　2讓農(nóng)民工逐步接軌、享受城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保障。

　　3實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老賬戶異地轉(zhuǎn)移自由。由此形成的相關(guān)資金缺口，按遷轉(zhuǎn)范圍，由中央或省級財政分別統(tǒng)籌解決。

　　4讓農(nóng)民工逐步接軌、享受城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險待遇。

　　5實現(xiàn)農(nóng)民工子女在當(dāng)?shù)爻鞘猩闲W(xué)、中學(xué)的自由。對隨遷子女高考問題，原則上也應(yīng)實現(xiàn)自由選擇?？梢暻闆r，由各地提出三年內(nèi)實現(xiàn)逐年取消限制的目標(biāo)，報國家教育部門統(tǒng)籌后核準(zhǔn)。

　　6采取各種措施，鼓勵有條件的省、市、縣及縣以下城鎮(zhèn)，提前加快實現(xiàn)上述城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)一體化的進程。

　　12.城鎮(zhèn)化規(guī)劃的“弦外之音”

　　如果要實現(xiàn)以上的民生改革措施，意味著戶籍制度等項改革會水到渠成。同時又意味著，各地會在城鎮(zhèn)化中遇到很大的財力制約，會暴露中國當(dāng)前由于諸項改革的滯后在拖城鎮(zhèn)化的后腿，其中財稅的改革大為明顯。當(dāng)然，滯后的改革還涉及土地管理、金融體制等，確實頭緒繁多、情況復(fù)雜。因此，要制定一個真正有效的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，若不明確相應(yīng)領(lǐng)域的改革規(guī)劃，最終是徒勞的。當(dāng)前，在可以借城鎮(zhèn)化規(guī)劃之機，圍繞布局城鎮(zhèn)化工作，先局部地、部分地理順與此相關(guān)的中央與地方事權(quán)與財力的關(guān)系。暴露財稅體制的矛盾與困境，進一步幫助決策層摸清財稅問題的線索，梳理、尋找財稅體制全面改革的思路，同時可以倒逼與推動整個中國經(jīng)濟體制的改革。

來源：經(jīng)濟參考報

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