從源頭規(guī)范地方政府土地出讓行為

　　在我國土地公有制條件下，土地出讓收入既是國有土地出讓的結(jié)果，也是政府公共收入的重要組成部分。近年來，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，土地出讓收入增速較快，在地方政府收入中占比較高，引發(fā)了社會公眾的熱議。本報告從眾說紛紜的“土地財政”現(xiàn)象出發(fā)，比較分析了土地出讓收入與“土地財政”、財政、土地制度等方面的關(guān)系，試圖得出較為客觀的結(jié)論，并在此基礎(chǔ)上提出了規(guī)范土地出讓收入的一些政策措施。

　　土地出讓收入引發(fā)的社會非議

　　近年來，土地出讓收入的絕對規(guī)模和相對比重有明顯的提升，圍繞地方政府土地出讓行為引發(fā)了社會上諸多議論。這些議論有的是針對“土地財政”的，有些則是引申分析了房價、地方政府債務(wù)等相關(guān)熱點問題等。

　　這些議論包括：土地的批租制導(dǎo)致地方政府過度依賴土地出讓收入，在經(jīng)濟下行周期、地方政府性債務(wù)從嚴(yán)管理影響下，這種依賴顯得越發(fā)明顯。從土地資源的稀缺性、對耕地的嚴(yán)格保護(hù)需要以及從代際公平等方面看，現(xiàn)階段地方政府“土地財政”的運作模式是不可持續(xù)的。分稅制體制導(dǎo)致財力向上集中，迫使地方政府靠“賣地”籌集公共投資資金。土地“招拍掛”競爭性出讓推高地價、房價。巨額土地出讓凈收益分配使用缺乏有效的監(jiān)督約束機制。土地的公有制以及政府對土地一級市場的壟斷注定土地出讓凈收益是全體國民的公共財產(chǎn)，但凈收益使用的短期化、低效率、不留余地、缺少透明度等問題都是引發(fā)社會爭議的焦點。對失地農(nóng)民的補償過低，沒有處理好失地農(nóng)民社會保障、就業(yè)等長期的社會問題，有失公平。土地收入支撐了地方政府的巨額融資。

　　社會對“土地財政”的矛盾焦點主要集中在地方政府過度依賴土地收益，具有明顯的不可持續(xù)性；社會對巨額土地凈收益使用的不透明、低效率等問題得不到有效解決普遍擔(dān)憂；作為公共資源，土地收益沒有切實改變百姓的福祉，反過來民眾付出的成本與獲得的收益不對稱。這些問題都發(fā)生在政府土地出讓環(huán)節(jié)，由此取“土地”與“財政”的交集，稱之為“土地財政”。

　　土地出讓收入與財政關(guān)系及“土地財政”

　　土地出讓收入，是土地交易收入，是土地出讓的結(jié)果。只有在自愿、互利、平等的原則下發(fā)生的土地交易，才能形成出讓方的土地出讓收入。這種交易從實質(zhì)上說，與其他的商品交易并無兩樣。所以，土地出讓收入不具有強制性特征。在土地公有制條件下，政府代表國家行使土地所有者的職責(zé)，土地使用權(quán)出讓形成的經(jīng)濟收入理應(yīng)構(gòu)成政府收入，進(jìn)而形成政府的必要財力。由此可見，土地出讓收入本身并非天然就形成“土地財政”。實際上，我國城鎮(zhèn)土地早在1987年就真正作為生產(chǎn)要素進(jìn)入土地市場，出讓的收入歸政府擁有，但當(dāng)時并沒有“土地財政”一說。“土地財政”現(xiàn)象是隨著土地市場交易的日益擴大和政府對土地交易方式規(guī)范化主要實行“招拍掛”、土地出讓收入管理日益納入預(yù)算的過程中日益“崛起”的。尤其是從2007年開始，國家對土地出讓收入管理制度進(jìn)行了改革，將土地出讓收入總價款納入地方政府性基金預(yù)算管理，從而在統(tǒng)計口徑上顯性化了土地出讓收入規(guī)模，進(jìn)一步激發(fā)了社會非議。

　　近年來，全國土地出讓收入整體呈現(xiàn)攀升態(tài)勢，從2007年的1 .2萬億上升到2011年的3.35億元，年均增長29.3%，而同期G D P年均增長速度為15.5%，土地出讓收入的年均增幅接近G D P的一倍。從土地出讓收入占G D P的比重來看，2009年以后土地出讓收入占G D P的比重都維持在7%以上，也明顯高于2007年和2008年。

　　從收入結(jié)構(gòu)看，在取消預(yù)算外收入后，地方財政收入包括地方財力、基金收入以及債務(wù)收入?；鹗杖胫薪^大部分是土地出讓收入，以2011年為例，土地出讓收入為33477億元，占全部基金預(yù)算收入的75.3%。全部土地出讓收入中中央收入305億元，地方收入33173億元，占全部土地出讓收入的99.1%，占地方基金收入的86.8%。土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府可支配公共收入的重要組成部分。2007年土地出讓收入占地方一般預(yù)算收入比重為50.9%，2011年這一比例上升到63 .9%，五年間比重值最高的2009年為85%。2007年土地出讓收入占地方一般預(yù)算財力的比重為34.6%，2011年這一比例上升到44.2%，五年間比重值最高為2009年的56.8%。

　　綜上所述，我們可以大體體會出如下結(jié)論：引起社會大量非議的“土地財政”現(xiàn)象的首要原因不是土地有償使用制度本身，也不是土地出讓收入該不該歸政府擁有的事實，而是因為土地出讓收入規(guī)模日益壯大，甚至于占地方財政總財力的“半壁江山”。

　　近年來，隨著國家逐步將土地出讓收入納入財政基金預(yù)算管理的過程中，在社會公眾的視野里，“土地財政”與財政有融合的趨勢，對財政部門造成了較大的輿論壓力。

　　一些學(xué)者認(rèn)為，“土地財政”產(chǎn)生的根本原因在于當(dāng)前的財稅體制，即“在財權(quán)向上集中，事權(quán)向下轉(zhuǎn)移之時，地方政府將目光瞄向了土地”。

　　誠然，1994年分稅制確實是蘊含著中央財政收入占全國財政收入比重較為明顯提升的因素，地方政府預(yù)算內(nèi)財力也因此相對下降。在地方政府缺乏舉債權(quán)和稅收立法權(quán)的情況下，相對于既定的職責(zé)劃分，財政預(yù)算內(nèi)壓力的增加也是公認(rèn)的。但“分稅制”也只是僅就預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行了體制劃分，而對當(dāng)時地方政府占比很高的預(yù)算外資金基本上沒有觸動。其原因，我們認(rèn)為，一方面在于預(yù)算外資金管理不規(guī)范、資金分散和財政統(tǒng)籌能力不足，不具備進(jìn)行體制劃分的條件，另一方面也可能是為地方政府保留一塊“自留地”，以調(diào)動積極性。不過，這也為地方政府無論是緣于客觀的勢頭或者是出于主觀的動因過度依賴公共預(yù)算外的資金包括土地出讓收入滿足支出用度提供了體制激勵。也就是說，客觀上助長了地方政府在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的大趨勢下，“不失時機地”通過“招、拍、掛”機制獲取土地出讓收入的沖動。

　　但這種激勵的程度或者效果如何，卻需要視具體情況而定。就土地出讓收入而言，其規(guī)模的大小主要還看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、土地供求關(guān)系和市場發(fā)育程度如何。按理說，我國中西部地區(qū)財政相對困難，理論上更應(yīng)擴大土地出讓規(guī)模，但實際上并非如此。以2010年為例，京津滬等相對發(fā)達(dá)九省市的土地出讓收入約占全國三分之二，而中西部地區(qū)土地出讓收入?yún)s僅約占全國三分之一?？梢?，土地出讓收入的多寡和分稅制財政體制所影響到的地方財政相對困難程度沒有直接的對應(yīng)關(guān)系。

　　土地出讓收入與現(xiàn)行土地制度的關(guān)系

　　土地制度，尤其是土地的產(chǎn)權(quán)制度，決定著土地收益的歸屬。因此，土地出讓收入與土地制度有著天然的聯(lián)系。地方政府高度依賴土地出讓收入與我國土地公有制、使用制度等方面有密切關(guān)系。

　　———土地所有權(quán)益的地方化。我國《憲法》、《土地管理法》已明確規(guī)定我國實行社會主義土地公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市土地國家所有全民所有，農(nóng)村和城郊土地屬于集體所有。國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。但在實踐中，包括土地規(guī)劃在內(nèi)絕大多數(shù)城市土地管理職責(zé)由市縣人民政府的土地行政管理部門具體執(zhí)行，而農(nóng)村集體土地也必須經(jīng)過國家征用后才可轉(zhuǎn)變用途，最終仍然受到地方政府規(guī)制，其結(jié)果是市縣人民政府掌控著國家絕大多數(shù)土地資源的實際控制權(quán)，而國務(wù)院代為履行的土地所有權(quán)無論是在土地的占有、使用、收益和處置權(quán)方面都受到來自地方政府的牽制甚至是左右而被事實“虛置”，土地管理與出讓收入的管理也自然被地方政府實際主導(dǎo)。

　　———征地補償制度不完善形成了巨額土地購售差價。雖然1982年以來國家多次提高征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，2004年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和同年11月國土資源部出臺的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》提出，如果原有最高賠償標(biāo)準(zhǔn)約為耕地平均年產(chǎn)值的30倍仍然不能保證被征地農(nóng)民原有生活水平，可以從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼，也可按被征地片區(qū)綜合地價進(jìn)行補償，但征地補償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)仍然不是土地征用后的市場價值。其結(jié)果是地方政府出讓土地的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地拆遷的成本，形成了征地和賣地的巨大價差，激勵政府征地、儲地、賣地，攫取巨額土地出讓收入。

　　———土地批租制度激勵了地方政府高度依賴土地出讓收入?，F(xiàn)行批租形式的土地使用權(quán)出讓制度，使政府在短期內(nèi)可籌集大量資金用于加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市環(huán)境，但同時也帶來以下突出問題：一是土地批租制誘發(fā)地方政府短期行為。批租制下，地方政府將未來若干年的土地租金“一次性拿足”，并由當(dāng)屆政府支配使用，很容易刺激地方政府短期行為，甚至誘發(fā)地方政府操控土地市場和土地價格的利益動機。當(dāng)屆政府為了謀求任期利益的最大化，熱衷于大量批地，導(dǎo)致土地批租泛濫和土地開發(fā)的低效率，助長了當(dāng)屆政府的投資熱、重復(fù)建設(shè)、政績工程、形象工程等短期行為。二是土地批租制抬高了住房市場的進(jìn)入門檻。土地使用者把幾十年的土地租金一次性折現(xiàn)交付，提高了房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)總成本，并直接傳導(dǎo)到房價上，造成住房市場進(jìn)入的高門檻。三是批租制使土地收益分配異化。在“招拍掛”式的土地批租制下，盡管可以實現(xiàn)地價的應(yīng)收盡收，但卻也使政府喪失了對土地未來溢價收入的掌控能力。土地溢價形成的權(quán)益收入大部分都轉(zhuǎn)化為“超額利潤”，由房地產(chǎn)開發(fā)商和房地產(chǎn)投機者獲取，由此造成非常畸形的利益分配格局，形成嚴(yán)重的社會不公。四是土地出讓金收取和使用造成嚴(yán)重的代際不公。批租制下，地方政府一次性收取幾十年的土地租金收益，導(dǎo)致寅吃卯糧，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的代際不公平。在缺乏土地批租有效監(jiān)督的情況下，單屆政府大肆出讓土地，出現(xiàn)“本屆政府賣土地，下屆政府賣空氣”的局面，其實質(zhì)是提前透支了本應(yīng)由往后各屆政府的收支能力，損害了后代居民的公共利益和長遠(yuǎn)利益。

　　規(guī)范地方政府土地出讓行為

　　西方發(fā)達(dá)國家政府出讓土地已經(jīng)有相對成熟的經(jīng)驗，我們國家公有制基礎(chǔ)上政府出讓土地獲得收入更是合理合法，市場經(jīng)濟條件下“價高者得”也符合市場要素分配規(guī)律，問題的關(guān)鍵是在合理合法的邏輯下如何進(jìn)行規(guī)范。我們認(rèn)為，規(guī)范包括三個層面。首先，要對地方政府什么條件下出讓土地、出讓多少土地需要有一個制度規(guī)范；其次，要對地方政府以何種方式獲得土地收入有更加科學(xué)的規(guī)劃；第三，要對地方政府已經(jīng)形成的土地出讓收入科學(xué)合理分配。社會上對地方政府土地出讓行為的專業(yè)的和非專業(yè)的非議廣泛存在于上述三個層面。我們認(rèn)為，破解社會非議需要從源頭上規(guī)范地方政府土地出讓行為，讓政府的土地資源性收入?yún)R集財政、服務(wù)民生。

　　樹立土地利用政策的大局觀，賦予其相對獨立性

　　近年來我國多次嘗試?yán)猛恋卣哒{(diào)控宏觀經(jīng)濟，但是地方政府土地出讓行為與“政績觀”和財政運行吃緊狀況之間的聯(lián)系不僅沒有削弱，反而有進(jìn)一步加強的趨勢。當(dāng)前隨著我國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求大幅增長，合理的用地需求與地方政府的賣地動機交織在一起，地方土地利用規(guī)劃一改再改、一擴再擴，嚴(yán)重沖擊了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。因此從源頭規(guī)范地方政府土地出讓行為至關(guān)重要。首先，針對城市化的實際情況，制定市縣更為科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋乩靡?guī)劃，明確規(guī)劃的法律效力，從而增強規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。其次，賦予并保持土地利用政策的相對獨立性，與貨幣政策和財政政策等宏觀調(diào)控政策相互配合，但不受其影響。第三，嚴(yán)格供地定額制度，促進(jìn)土地集約利用。在我國目前單一的“批租制”模式下，如果不在源頭嚴(yán)格實施供地定額制度，就很難抑制地方政府“賣地”沖動。建議采取兩種供地額度審批制。其一在縮小現(xiàn)有地方建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，設(shè)置地方政府年度用地定額，以此滿足其城鎮(zhèn)化用地正常需求量；其二中央集中一部分用地指標(biāo)，機動分配給有國家級大項目落地的土地配套指標(biāo)。通過定額與機動相配合的供地模式切實解決粗放用地、閑置浪費土地、過度開發(fā)土地等問題，不斷提高土地利用效率。

　　盡快完善土地出讓收入取得方式改革，逐步由“批租制”走向“年租制”

　　所謂批租制，是指在批租期限內(nèi)一次性收取土地出讓收入的地租模式。我國是在改革開放后從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)引入這種地租模式。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，土地批租為地方發(fā)展經(jīng)濟提供了大量資金。但是，當(dāng)前單一的“批租”模式既沒有完全實現(xiàn)對土地市場多樣化需求的調(diào)節(jié)功能，也沒有在批租期限內(nèi)將土地增值收益收歸公有，反而在一定程度上扭曲了土地市場價格形成機制。引入“年租制”的好處在于可以引導(dǎo)地方政府土地出讓金收取平滑化，扭轉(zhuǎn)地方政府寅吃卯糧式的土地財政模式，實現(xiàn)土地收益的代際均衡，并消除囤地囤房等不良行為。

　　改革機械式收益切割方式，建立土地出讓凈收益儲備基金制度，著眼解決長遠(yuǎn)問題

　　在現(xiàn)行體制下，土地出讓收入主要歸市縣政府所有，土地凈收益使用的隨意、低效、重復(fù)建設(shè)以及不透明等問題始終缺乏有效的制度約束，反過來，地方政府在政績觀驅(qū)動下沒有動力將凈收益投向公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域?；诖?，中央政府出臺硬性規(guī)定了土地凈收益用于農(nóng)村教育、保障房和農(nóng)田水利等方面的分配比例。我們認(rèn)為早期的土地出讓凈收益分配政策取向缺少明確的制度約束是問題的一個方面，但是自上而下機械式的收益切割方式會把問題的解決引向另一個極端。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源升值為地方政府帶來了超額地租收益，是全體公民的共有財富，缺少管理是不作為，硬性切割也會脫離客觀實際，導(dǎo)致低效使用。我國正處于經(jīng)濟體制構(gòu)建完善的轉(zhuǎn)軌時期，未來中長期可預(yù)見的和不可預(yù)見的改革成本都需要財政公共支出及時跟進(jìn)，目前“零打碎敲”式使用、甚至是“吃光分凈”都不是用好土地收益的最優(yōu)選擇。建議整合歸并已有的具有專項性質(zhì)的計提項目，改為統(tǒng)一按照固定比例滾動留存凈收益，設(shè)立土地收益儲備基金。有效銜接公共預(yù)算與基金預(yù)算，統(tǒng)籌使用土地出讓凈收益。

　　高度關(guān)注失地農(nóng)民利益，建立城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的有效利益銜接機制

　　我國建設(shè)用地使用權(quán)出讓除少部分城市存量土地整理后出讓外，出讓的主體是農(nóng)用地。長期以來依靠農(nóng)地較低的征地補償成本維系著我國城鎮(zhèn)化水平的快速推進(jìn)。在低成本獲得土地時代逐步過去的今天，需要清醒地認(rèn)識到，要保持城鎮(zhèn)化水平持續(xù)、穩(wěn)固提升，必需考慮農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的前途，必須兼顧失地農(nóng)民短期補償與長期利益，積極應(yīng)對呈現(xiàn)擴大態(tài)勢的城鄉(xiāng)差距。短期來看，應(yīng)該徹底扭轉(zhuǎn)失地農(nóng)民補償過低的局面，在“批租制”下建議農(nóng)民補償環(huán)節(jié)后置，待土地出讓完成取得收入后，設(shè)置固定補償比例，給予農(nóng)民的一次性補償與土地出讓環(huán)節(jié)掛鉤；在“年租制”下讓農(nóng)民獲得土地增值后的增量補償。長期來看，拉長土地出讓收益的使用視角，前瞻性地建立城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的有效利益銜接機制。

　　改革政府行政考核機制，抑制盲目出讓土地行為

　　通過行政體制改革和行政考核機制的調(diào)整，要切實改變目前的以經(jīng)濟績效為主的目標(biāo)責(zé)任制考核制度，使地方官員更加注重落實科學(xué)發(fā)展觀和合理規(guī)劃利用土地，抑制盲目出讓土地的“圈地”和“圈錢”沖動。

來源：經(jīng)濟參考報 政部財政科學(xué)研究所課題組

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