集體土地制度弊端顯現(xiàn) 改革時機(jī)成熟

　　國土資源部內(nèi)部人士向《中國新聞周刊》透露，“如果沒有大的變動，新土改將會納入十八屆三中全會，但具體內(nèi)容肯定是框架性思路和原則性改革方向。事涉全國性改革，新土改內(nèi)容將宜粗不宜細(xì)?！?/p>

　　中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議將于11月在北京召開。公眾普遍對此次會議討論及進(jìn)一步推動有關(guān)方面的改革抱有期待，其中，土地制度改革是輿論焦點之一。

　　9月中旬，有業(yè)內(nèi)人士放出消息稱：“十八屆三中全會或?qū)⒊鲂峦粮牡挠嘘P(guān)框架性思路。”

　　無論外界如何揣測，毋庸置疑的一點是，新一屆中央政府組成以來，城鎮(zhèn)化成為推進(jìn)改革、穩(wěn)定增長的重中之重。城鎮(zhèn)化涉及土地、戶籍、公共服務(wù)等一系列制度調(diào)整，如此，改革和完善現(xiàn)行的土地管理制度將是無法繞開的門檻。

　　更不可回避的是，集體土地制度弊端日益顯現(xiàn)，尤其是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置引發(fā)的社會矛盾，以及大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城帶來的一系列社會問題，日益影響社會穩(wěn)定，甚至影響政府的公信力和威信，演變?yōu)檎螁栴}。

　　作為長期研究土地制度的學(xué)者，中國土地學(xué)會副理事長黃小虎期待著三中全會對于土地制度改革能有實質(zhì)性突破。在他看來，“目前改革政府經(jīng)營土地制度的時機(jī)已經(jīng)成熟，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，是土地制度改革的題中應(yīng)有之意。”

　　從“既要地，也要人”到“只要地，不要人”

　　上世紀(jì)80年代，被征地的農(nóng)民以“農(nóng)轉(zhuǎn)非”身份被統(tǒng)一安置就業(yè)。據(jù)長期在國土系統(tǒng)工作的黃小虎回憶，計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家征地的補(bǔ)償費(fèi)用不高，但對因征地而失地的農(nóng)民，由國家予以安置。其具體措施，一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍；二是把農(nóng)業(yè)勞動力安排到城市企事業(yè)單位就業(yè)。

　　“這種轉(zhuǎn)變所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是失地農(nóng)民能在一定程度上，分享土地轉(zhuǎn)變用途后產(chǎn)生的增值收益?！秉S小虎說。他將過去計劃經(jīng)濟(jì)時期的征地制度比喻為“既要地，也要人”。

　　國土資源部耕地保護(hù)司司長嚴(yán)之堯認(rèn)為，在當(dāng)時土地、資金相對匱乏的條件下，現(xiàn)行的土地制度有效推動了重點區(qū)域的快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，防止了農(nóng)村土地的無序流失，避免了城鄉(xiāng)建設(shè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沖擊。

　　在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家工業(yè)化、城市化進(jìn)程相對緩慢，加之有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的利益分享機(jī)制，征地引起的社會矛盾并不尖銳，很多農(nóng)民甚至還盼望國家征地，“把征地當(dāng)作改變自身命運(yùn)的機(jī)遇”。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，被征地農(nóng)民開始轉(zhuǎn)為貨幣安置。在激烈的就業(yè)市場競爭中，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員開始演變?yōu)椤叭跽摺薄?/p>

　　根據(jù)重慶市政協(xié)一則關(guān)于《渝北區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員生活困難狀況的調(diào)研報告》顯示：征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員中，享受城市最低生活保障、人均月收入450元內(nèi)的低收入家庭，享受廉租房待遇的無房戶和住房擁擠戶等，在缺少收入來源，物價不斷攀升，支出不斷增加的狀況下，生活十分困難。

　　上述報告稱：征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，轉(zhuǎn)非前自給自足，有的還較為富裕。如龍溪地區(qū)轉(zhuǎn)非前的農(nóng)民，通過種植蔬菜，養(yǎng)殖水產(chǎn)畜禽，閑暇時外出打工，家庭人均年收入一般在1萬～3萬元左右。農(nóng)轉(zhuǎn)非后，熟悉的農(nóng)活不能干了，不少人對城市的工作難以勝任。即使就業(yè)，收入普遍很低，辛辛苦苦起早貪黑干，一月工資才680元，經(jīng)濟(jì)狀況經(jīng)常處于捉襟見肘狀態(tài)。

　　長久以來，土地征收補(bǔ)償一直以土地糧食作物年產(chǎn)值為基點確定補(bǔ)償費(fèi)的辦法延續(xù)至今，這與農(nóng)民的受償意愿有很大的落差，也與社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況不相適應(yīng)。

　　改革開放30多年，普通公職人員的工資增長了100倍以上，糧食價格增長不到10倍。

　　“由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品附加值的差距越來越大，農(nóng)、工部門之間交易條件不斷惡化，造成被征地農(nóng)民的實際受償水平大大減少，相對收入大幅降低。同時，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，政府獲得了土地增值收益，開發(fā)商或其他投資者也能從土地漲價中獲益，被征地農(nóng)民卻無法分享發(fā)展成果，造成城鄉(xiāng)差距日益拉大?！眹?yán)之堯說。

　　在當(dāng)下，政府已無法提供“吃皇糧”式的就業(yè)機(jī)會，普遍做法是給被征地農(nóng)民發(fā)放一筆安置補(bǔ)助費(fèi)，讓其自謀出路。黃小虎將當(dāng)下征地比喻為“只要地，不要人”。

　　但這種貨幣補(bǔ)償，卻是延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)時期的做法，即由國家規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償費(fèi)用的具體構(gòu)成是：土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上地下構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)和人員安置補(bǔ)助費(fèi)。

　　黃小虎分析稱，土地補(bǔ)償費(fèi)是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍估算，大體屬于農(nóng)地的地價。就是說，農(nóng)地改變用途后產(chǎn)生的增值收益，農(nóng)民不能分享了；安置補(bǔ)助費(fèi)也是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的倍數(shù)來估算的，考慮的也只是農(nóng)業(yè)勞動力的再生產(chǎn)。

　　征地引糾紛

　　進(jìn)入21世紀(jì)，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略開始全面實施。黃小虎表示，在許多地方黨委和政府的心目中，所謂“城鎮(zhèn)化”，就是大張旗鼓地搞城市建設(shè)和城市擴(kuò)張。城市擴(kuò)張要占用農(nóng)地，城市建設(shè)的資金要靠征地后的“招、拍、掛”，于是分批次征收愈演愈烈，被“一腳踢”出去的失地農(nóng)民與日俱增。

　　根據(jù)國土資源部資料顯示：1996年-2010年，全國建設(shè)用地增加7410萬畝，已造成3000多萬農(nóng)民失去土地。2010年-2020年，全國還需要安排新增建設(shè)用地5250萬畝，其中占用耕地約3000萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收一畝耕地大約造成0.78個失地農(nóng)民測算，這一階段將有2300萬農(nóng)民失去土地。

　　處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，由土地利益引發(fā)的矛盾已進(jìn)入高發(fā)期。嚴(yán)之堯分析認(rèn)為，在現(xiàn)有土地利益分配格局下，大量被征地農(nóng)民往往未能實現(xiàn)生產(chǎn)生活的同步發(fā)展，甚至變?yōu)樾碌摹盁o產(chǎn)者”，加上少數(shù)地方在征地過程中工作方式簡單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補(bǔ)償款項等行為，引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈不滿和抗?fàn)帯?/p>

　　據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，當(dāng)前群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右，且呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。

　　嚴(yán)之堯進(jìn)一步分析認(rèn)為，在現(xiàn)行土地制度下，集體土地僅被賦予了資源屬性，但沒有被賦予資產(chǎn)和資本屬性，其僅在有限的情形下才可以進(jìn)行建設(shè)和進(jìn)入市場，這就限制了市場流轉(zhuǎn)的可能性，客觀上也限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，導(dǎo)致他們在社會分配中處于弱勢地位。

　　隨著城市土地市場的日益火爆，農(nóng)民的土地財產(chǎn)意識也日益覺醒，提出了按市場價補(bǔ)償和允許集體土地進(jìn)入市場等要求，抵制和抗拒政府征地的極端事件普遍發(fā)生?！叭绻^續(xù)沿襲現(xiàn)行的‘只要地、不要人’的模式，勢必招致農(nóng)民的抵制，破壞黨和政府的形象與公信力。”黃小虎說。

　　“宜粗不宜細(xì)”

　　“如果沒有大的變動，新土改將會納入此次三中全會，但具體內(nèi)容肯定是框架性思路和原則性改革方向，事涉全國性改革，新土改內(nèi)容將宜粗不宜細(xì)。”國土資源部一位不愿具名人士透露說。

　　對比歷屆三中全會，可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)改革內(nèi)容都是原則、方向性的，改革方式都是自下而上，循序漸進(jìn)的、從試點到全范圍的過程。

　　實際上，各地方試點早已經(jīng)開始。今年6月出臺的《海南省集體建設(shè)用地管理辦法試行》，從根本上解決農(nóng)村土地違法建房、非法入市等問題。

　　8月5日，廣東省法制辦向社會公布，《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法》，這份送審稿提出，將允許農(nóng)村宅基地在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。呼喚多年的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)即將成為現(xiàn)實。

　　改革尺度更大的是，10月1日即將實施的《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，規(guī)定包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的十二類產(chǎn)權(quán)，可在依法、自愿、有償、公開、公平、公正的原則下進(jìn)行交易。

　　在各種改革嘗試中，呼聲最高的是農(nóng)地入市。即是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。

　　早在1998年《土地管理法》第二次修訂之時，國土資源部等部門就曾考慮是否將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)容納入，但最后折中方案是“先試點、再總結(jié)”。

　　近些年，各地相繼試點土地流轉(zhuǎn)。例如重慶的地票交易，成都的土地流轉(zhuǎn)，廣東佛山市南海區(qū)的配置股權(quán)分紅，天津的宅基地?fù)Q房等等，盡管各地做法各異，但也積累了不同的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗。

　　而轉(zhuǎn)折點發(fā)生在2008年。盡管當(dāng)年啟動新一輪《土地管理法》第四次修訂，未能將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化，但隨后召開的中共十七屆三中全會則提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償。這都為今后土地制度改革指明了方向。

　　可是5年時間過去了，國家層面的土地改革卻沒有進(jìn)展，社會各界都寄望于十八屆三中全會。

　　中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英預(yù)測，即將召開的十八屆三中全會如果對土地制度作出調(diào)整，從各地的試點來看，“農(nóng)地入市”將會是土地改革的重點。

　　爭議“農(nóng)地入市”

　　上述不愿具名的國土部門人士表示，以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為突破口的“新土改”之所以爭議不斷，是因為大家擔(dān)心，農(nóng)地入市會導(dǎo)致農(nóng)民利益無法保障。

　　這也是中央政府的擔(dān)心——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會造成農(nóng)民大量失地，形成社會的不穩(wěn)定因素。為此，中央層面一直未對土地流轉(zhuǎn)有過明確表態(tài)。

　　今年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，依法、自愿、有償是土地流轉(zhuǎn)的基本原則，實踐中有些地方違背這些原則，出現(xiàn)違背農(nóng)民自身意愿、強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)土地的情況。

　　陳錫文的表態(tài)反映了中央層面一直以來的顧慮，即土地流轉(zhuǎn)會造成土地過度流向富裕階層，最終傷害到農(nóng)民的利益。

　　據(jù)悉，近日國土資源部下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見》，其中一個重點就是集體土地流轉(zhuǎn)以后的管理和服務(wù)，如何保障農(nóng)民的利益。

　　地方政府反對聲音也比較強(qiáng)烈。黃小虎表示，“允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，必然觸及政府經(jīng)營土地制度，并對這一制度下形成的利益格局產(chǎn)生沖擊。”

　　據(jù)知情人士透露，目前改革方案爭議的焦點在于，改革政府經(jīng)營土地的制度，必然涉及財政體制、金融體制、投資體制、干部管理體制、各級政府的事權(quán)劃分乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略等各方面深層次改革，可謂牽一發(fā)而動全身。

　　在黨國英看來，新土改問題涉及農(nóng)民土地所有權(quán)和地方政府對土地財政的沖動等一系列深層次矛盾。如何讓集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)，如何保障集體土地所有者的利益，這都需要明確的頂層設(shè)計。

　　黃小虎認(rèn)為，新土改的方向應(yīng)該是允許集體建設(shè)用地通過各種方式上市交易，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在這個大前提下，對于不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地，要區(qū)別對待，分步推進(jìn)。

　　嚴(yán)之堯則認(rèn)為，集體土地制度是一個重大而復(fù)雜的命題，必須找準(zhǔn)切入點，從關(guān)鍵的征收制度改革入手，撬動現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，同時配以國家財稅、金融、教育、醫(yī)療、司法等制度的健全完善，建立一套新型農(nóng)村土地制度體系。

來源：中國新聞周刊 王全寶

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