城鎮(zhèn)化倒逼制度突破 各地嘗試土地改革

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心近期公開了其為十八屆三中全會(huì)提交的改革方案總報(bào)告，在涉及的八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域中，土地制度改革包含在內(nèi)。從披露的內(nèi)容來看，方案勾勒出土地改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)，且部分領(lǐng)域的改革尺度頗大。受此影響，昨日土地流轉(zhuǎn)概念的相關(guān)股票大漲，延續(xù)土改概念近期以來的漲勢(shì)。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，上述方案大刀闊斧的改革思路，反映了外界對(duì)推進(jìn)土改的強(qiáng)烈預(yù)期。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)正在倒逼土地制度取得更大突破，隨著地方試點(diǎn)“以點(diǎn)帶面”路徑的明晰，未來一段時(shí)間，土地改革領(lǐng)域還將出現(xiàn)更多的動(dòng)向。

　　兩改革建議頗具新意

　　在改革方案對(duì)土地政策的表述中，有兩個(gè)建議被認(rèn)為頗具新意。一是在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。在此基礎(chǔ)上，對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

　　二是改政府賣地為國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府以國(guó)有土地所有者身份獲得土地權(quán)益，成立國(guó)有土地資產(chǎn)公司從事國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)。上述內(nèi)容劍指征地制度和土地財(cái)政頑疾，其設(shè)想頗符合外界的期待。

　　中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云認(rèn)為，上述改革方案梳理了土地制度需要改革推進(jìn)的各個(gè)領(lǐng)域，內(nèi)容較全面，改革方向設(shè)想也符合整體預(yù)期。因此，方案適合作為土地制度改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)想。

　　但在具體操作環(huán)節(jié)上，可能面臨諸多問題。鄒曉云表示，土地制度改革屬于深層改革，牽涉利益鏈長(zhǎng)，影響面大，不僅涉及到相關(guān)法律法規(guī)的修訂，而且會(huì)受到多個(gè)利益群體的阻礙。

　　以小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”為例，鄒曉云表示，小產(chǎn)權(quán)房的土地出讓金按照何種標(biāo)準(zhǔn)繳納尚無標(biāo)準(zhǔn)。若收得太多，可能面臨難以收繳的困境；若收得過少，就有失公平。所以在政策的具體操作中，還需要仔細(xì)考量。

　　多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在未來土地改革的實(shí)際操作中，恐怕不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)全盤改革，更可能選取適當(dāng)時(shí)機(jī)，以特定的切入點(diǎn)入手操作。其中，為規(guī)范用地而出臺(tái)的城鄉(xiāng)用地增減掛鉤政策，有可能在更大的范圍內(nèi)鋪開，從試點(diǎn)轉(zhuǎn)為常態(tài)化運(yùn)行。

　　城鎮(zhèn)化倒逼制度突破

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)在倒逼土地政策更大的突破。一方面，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各地對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求不斷增加，但由于城市建設(shè)用地規(guī)模有限，地方政府傾向于通過征地的方式，將農(nóng)村集體土地變更為國(guó)有建設(shè)用地，從而彌補(bǔ)用地缺口。同時(shí)，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的流出，大量閑置的耕地、宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地等需要處置和流轉(zhuǎn)。

　　中國(guó)證券報(bào)記者獲悉，基于上述兩個(gè)方面因素，未來土改思路傾向于建立平等的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)、規(guī)范征地，以及促進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)。在這個(gè)過程中，保護(hù)耕地紅線、不突破建設(shè)用地指標(biāo)、保障農(nóng)民權(quán)益是政策制定的前提。

　　由于涉及到征地制度的改革和相關(guān)法律調(diào)整，加之地方政府阻力重重，要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地的“同地同權(quán)同價(jià)”，仍有較大的難度。為彌補(bǔ)國(guó)有建設(shè)用地的用地缺口，主管部門更傾向于內(nèi)部挖潛的思路，即促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，提高單位土地的GDP產(chǎn)出。事實(shí)上，上述方案提出的多項(xiàng)改革措施，均被認(rèn)為需要逐步推進(jìn)，而難以在短時(shí)間內(nèi)一蹴而就。

　　相比之下，在農(nóng)村集體土地環(huán)節(jié)，加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)將是大勢(shì)所趨，且更有可能取得實(shí)質(zhì)性突破。在這一方面，廣東、浙江、海南、福建等省份均有過較為成熟的嘗試，并得到國(guó)土資源部的認(rèn)可。

　　分析人士認(rèn)為，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，“以點(diǎn)帶面”地推進(jìn)制度突破，是土改的可行路徑。因此，現(xiàn)有的地方土改嘗試，極有可能作為試點(diǎn)，為制度的突破探路。

　　“土改”嘗試還將持續(xù)

　　近期，各地不斷推出有關(guān)土改的嘗試，并受到市場(chǎng)的持續(xù)關(guān)注。《廣州市南沙新區(qū)條例（草案）》近日起征求意見，正式在官方文件中明確探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)重大科技成果研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目可以通過租賃、入股和聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等方式使用集體建設(shè)用地。

　　深圳則在近期鼓勵(lì)引導(dǎo)符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地和尚未完成征地補(bǔ)償手續(xù)的工業(yè)用地，通過政府指定的公開交易平臺(tái)，以掛牌方式進(jìn)入市場(chǎng)，從而調(diào)配土地利用的結(jié)構(gòu)性缺口。

　　海南于此前研究制定《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營(yíng)，或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營(yíng)合作、作價(jià)入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。同時(shí)，作為將土改與金改結(jié)合的重要嘗試，國(guó)內(nèi)首款土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托近日問世。此外，江西、山東等地也于近期出臺(tái)相關(guān)文件，加快農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。

　　分析人士認(rèn)為，在促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策思路下，未來將可能有更多的城市嘗試推進(jìn)制度突破。

　　值得注意的是，此前一些較為成熟的嘗試，未來也有可能面臨政策破局。如浙江的杭州、寧波等地實(shí)行的“土地?fù)Q股權(quán)”模式；浙江嘉興在土改中推出的“兩分兩換”（宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障）；廣州在土地流轉(zhuǎn)中曾推出的“地票”制度。

　　市場(chǎng)人士認(rèn)為，盡管土地政策難以在短期內(nèi)取得根本突破，但仍有部分政策手段存在破局可能，且各地的嘗試將繼續(xù)以“多點(diǎn)開花”的形式鋪開。

來源：中國(guó)證券報(bào)

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