我國住房制度改革歷程回顧

　　閱讀要點提示：住房是人類最基本的需求之一，是關(guān)系國計民生的重大經(jīng)濟問題和社會問題。我國住房改革至今已經(jīng)取得了一定成績，當然也積累了不少矛盾?；仡櫡治鑫覈》恐贫雀母餁v程及其政策調(diào)整軌跡，有助于了解我國宏觀調(diào)控的政策走向，為我國住房制度改革的進一步推進提供積極的借鑒意義。

　　住房制度改革的四個階段

　　新中國成立之初，我國實施“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實物分配制度。城鎮(zhèn)居民的住房主要由所在單位解決，各級政府和單位統(tǒng)一按照國家的基本建設(shè)投資計劃進行住房建設(shè)，住房建設(shè)資金的來源90％主要靠政府撥款，少量靠單位自籌。住房建好后，單位以低租金分配給職工居住，住房成為一種福利。應該說，這種制度模式在當時較低水平的消費層次上，較好地滿足了職工的基本住房需求。

　　1958年到1977年的20年里，我國一直實行這一住房制度，但是在這段時間里，我國政府堅持以發(fā)展生產(chǎn)為先，住房基本建設(shè)投資規(guī)模逐年削減，因此，住房供給不足也不斷顯現(xiàn)成為嚴重的社會問題。

　　1978年鄧小平提出了關(guān)于房改的問題，由此開啟了我國住房制度改革之路。

　?。ㄒ唬?978年—1993年住房實物分配制度改革階段

　　由于福利分房制度逐漸暴露出的問題以及住房供給不足矛盾的突出，促使我國政府必須尋求解決途徑。1978年—1993年的15年是我國福利分房制度改革不斷探索和發(fā)展的階段，具體可以分為兩個階段：

　　第一階段是福利分房制度改革探索階段（1978－1985年）。在這一階段里，我國政府進行了公房出售和補貼出售住房試點，為住房制度改革進行了多種形式的嘗試和創(chuàng)新，積累有益的經(jīng)驗。

　　1978年，鄧小平同志提出解決住房問題的政策能不能寬一點的想法，

　　1979年原國家城市建設(shè)總局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室制定了關(guān)于用僑匯購買和建設(shè)住宅的暫行辦法，鼓勵華僑、歸僑和僑眷用僑匯購買和建設(shè)住宅；并且規(guī)定所有權(quán)和使用權(quán)歸自己，國家依法給予保護。業(yè)內(nèi)人士認為這個暫行規(guī)定是住房商品化的萌芽。同年我國政府探索把住宅出售給職工，原國家城市建設(shè)總局選擇南寧、柳州、桂林、梧州和西安五個城市進行增量住房向職工出售的試點，即進行政府統(tǒng)一建設(shè)，以土建成本價向居民出售。

　　1980年鄧小平再次發(fā)表關(guān)于住房問題的講話，鄧小平說：“要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊睿部梢苑制诟犊睿?、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人考慮買房合算”。同年6月中共中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》中正式提出實行住房商品化政策。國家規(guī)定，“準許私人建房、私人買房、準許私人擁有自己的住宅”。

　　1981年，公房出售試點擴展到23個省、自治區(qū)的60多個城市和一部分縣鎮(zhèn)。1982年，在總結(jié)前兩年公房出售試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，鑒于城鎮(zhèn)居民工資水平低、購買能力有限，原國家建委和原國家城市建設(shè)總局決定在鄭州、常州、四平和沙市四個城市試行公有住房的補貼出售，即政府、單位、個人各負擔房價的1／3。截至1985年底，全國共有160個城市和300個縣鎮(zhèn)實行了補貼售房，共出售住房1093萬平方米。在出售公房的同時，有的地方還實行了住房租金的改革，進行了一些有益的嘗試。主要做法有“按成本計租，定額補貼”，“超標加租”，對青年公寓實行“新房新租”。

　　第二階段是福利分房制度改革深化階段（1986年－1993年）。在之前試點的基礎(chǔ)上，1986年以后，城鎮(zhèn)住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一輪房改熱潮。

　　1986年2月，成立了“國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導小組”，下設(shè)辦公室，負責領(lǐng)導和協(xié)調(diào)全國的房改工作。1988年1月國務(wù)院召開了“第一次全國住房制度改革工作會議”，同年2月國務(wù)院批準印發(fā)了國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導小組《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》，標志著住房制度改革進入了整體方案設(shè)計和全面試點階段。

　　1991年6月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進房改的思路。同年10月召開了全國第二次房改工作會議，確定了租、售、建并舉，以提租為重點，“多提少補”或“小步提租不補貼”的租金改革原則；基本思路是通過提高租金，促進售房，回收資金，促進建房，形成住宅建設(shè)、流通的良性循環(huán)。1993年11月，國務(wù)院房改領(lǐng)導小組在北京召開了第三次房改工作會議，改變了第二次房改會議確定的思路，代之以“以出售公房為重點，售、租、建并舉”的新方案。

　　（二）1994年—1998年住房實物分配向住房市場化改革的過渡階段

　　1994年7月18日國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定房改的根本目的是：建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。房改的基本內(nèi)容可以概括為“三改四建”。

　　“三改”即改變計劃經(jīng)濟體制下的福利性的舊體制，包括：改變住房建設(shè)投資由國家、單位統(tǒng)包的體制為國家、單位、個人三者合理負擔的體制；改變各單位建房、分房和維修、管理住房的體制為社會化、專業(yè)化運行的體制；改變住房實物福利分配的方式為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式?！八慕ā奔唇⑴c社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的住房制度，包括：建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應體系和以高收人家庭為對象的商品房供應體系；建立住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系；建立規(guī)范化的房地產(chǎn)交易市場和房屋維修、管理市場?！稕Q定》要求全面推行住房公積金制度，積極推進租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，加快經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設(shè)，做好原有政策與《決定》的銜接工作等，標志著城鎮(zhèn)住房制度改革已進入深化和全面實施階段。

　　1998年7月3日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)［1998］23號）。通知進一步確定了深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。同時決定，1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。至此，我國已實行了近四十年的住房實物分配制度從政策上退出歷史舞臺。因此，國發(fā)［1998］23號文被人們稱為中國住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的終結(jié)和新的住房制度的開始。

　　（三）1999年－2004年住房市場化全面推行階段

　　自1998年國發(fā)［1998］23號文后，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，根據(jù)國研中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1998年至2004年我國的房地產(chǎn)投資完成額持續(xù)了7年的兩位數(shù)的快速增長，并且在2002年以后的幾年中出現(xiàn)了房地產(chǎn)“過熱”的情況，7年的同比增長率分別為14％、14％、21％、27％、23％、30％和30％。

　　2003年國發(fā)［2003］18號文發(fā)布（《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》），認為自國發(fā)［1998］23號）發(fā)布五年來，城鎮(zhèn)住房制度改革深入推進，住房建設(shè)步伐加快，住房消費有效啟動，居民住房條件有了較大改善。以住宅為主的房地產(chǎn)市場不斷發(fā)展，對拉動經(jīng)濟增長和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，要堅持住房市場化的基本方向，要繼續(xù)發(fā)展住房信貸，強化管理服務(wù)。

　　國發(fā)［2003］18號文對國發(fā)［1998］23號文進行了修正，將國發(fā)［1998］23號文提出的“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系”改變?yōu)樽尅岸鄶?shù)家庭購買或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應。……采取有效措施加快普通商品住房發(fā)展，提高其在市場供應中的比例。……努力使住房價格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應?！蓖瑫r將經(jīng)濟適用房的性質(zhì)重新定位為“是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。18號文的出臺將大多數(shù)家庭的住房推向了市場，實現(xiàn)了我國住房市場化的根本轉(zhuǎn)變。

　　（四）2005年至今房地產(chǎn)調(diào)控階段

　　國發(fā)［2003］18號文實施以后，我國房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，但與此同時由于房價的過快上漲，也引發(fā)了一系列社會問題，百姓住房難問題越來越突出，我國政府開始加強宏觀調(diào)控。

　　2005年3月26日，為了對房價上漲過快的問題“加以全局性控制”，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》，就穩(wěn)定房價提出八條意見（“國八條”）；4月27日，溫家寶總理又召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究進一步加強房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控問題，并提出八項措施引導和調(diào)控房地產(chǎn)市場（即“新國八條”）；5月11日，七部委又出臺《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》（穩(wěn)定房價的八條措施）；5月31日，三部委出臺《關(guān)于加強房地產(chǎn)稅收管理的通知》，限制期房轉(zhuǎn)賣；10月18日，國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于實施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問題的通知》，強調(diào)要對20％個人所得稅進行一體化征收。2006年5月，國務(wù)院又出臺了穩(wěn)定房價，整頓房地產(chǎn)市場秩序的六項措施（即“國六條”）。隨后，我國不斷出臺各種調(diào)控措施，進一步緊縮“銀根”、“地根”，但是房地產(chǎn)調(diào)控至今，穩(wěn)定房價的目標尚未達到，以北京、上海、深圳等城市為代表，全國房價總體繼續(xù)上漲。

　　今年8月7日《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號文）的出臺引起了社會各界的廣泛關(guān)注。24號文要求進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，逐步改善其他住房困難群體的居住條件，完善配套政策和工作機制。24號文首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務(wù)職能。業(yè)界普遍認為24號文標志著政府住宅調(diào)控思路的轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵是要建立多層次住房保障體系建設(shè)，加快住房分類供應體制的實施。

　　住房制度改革與房地產(chǎn)業(yè)定位的關(guān)系

　　縱觀我國住房制度改革歷程的四個階段，尤其是國發(fā)［1998］23號文、［2003］18號文“國八條”、［2007］24號文等幾個重要文件的出臺，不難看出“房地產(chǎn)業(yè)如何定位”的問題始終貫穿于我國住房制度改革的過程中。

　　房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一方面能夠解決人民的住房需求，另一方面也能夠拉動社會經(jīng)濟增長。這兩方面的作用在現(xiàn)實社會中存在一定矛盾，不能魚和熊掌兼得。社會發(fā)展的背景以及內(nèi)在動因決定了房地產(chǎn)業(yè)兩方面作用的博弈，這兩個方面的博弈也決定了一段時期內(nèi)我國住房制度改革的主要目標。

　　當我國在舊的福利分房制度下，政府背負沉重財政負擔，城鎮(zhèn)居民住房矛盾日益嚴重時，以“解決人民住房需求”作為主要目標，政府就需要限制房地產(chǎn)商的利潤，以保障社會大多數(shù)群眾住房權(quán)利，正如［1998］23號文明確規(guī)定要“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系”，按照當時的政策解讀來看，就是要讓80％的人民群眾依靠經(jīng)濟適用房來解決住房問題，而經(jīng)濟適用房的利潤國家是有明確限定的。

　　當我國受東南亞金融危機影響，國家需要實施積極的政策以增加何刺激社會總需求時，以“拉動經(jīng)濟增長”作為主要目標，政府就需要以房地產(chǎn)業(yè)作為推動力，以拉動經(jīng)濟增長。正如［2003］18號文明確提出“房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)”。

　　當一些地方政府熱衷于批租土地，盲目進行大規(guī)模拆遷，依靠房地產(chǎn)投資來帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，并通過土地收益、房地產(chǎn)稅費來直接填充地方財政，一些不法開發(fā)商炒賣地皮，人為抬高房價，“房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)”被一些利益集團演變成畸形的增長模式，老百姓住房供需矛盾突出時，以“解決人民住房需求”再次成為主要目標。政府就需要再次出臺政策進行住房改革主要目標的轉(zhuǎn)變。正如“國八條”、“國六條”尤其是［2007］24號文的出臺，我國政府多次強調(diào)建設(shè)多層次的住房保障體系，加大廉租房、經(jīng)濟適用房建設(shè)力度。在日前召開的十七大黨代會上，胡錦濤同志在十七大報告的第八部分提出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難?！边@是黨代會報告中第一次專門提及住房保障制度，更是第一次談到保障方式和保障對象，這一表述表明：我國的住房保障制度已經(jīng)有了重大調(diào)整。

　　縱觀世界各國住房改革，可以發(fā)現(xiàn)各國在不同的經(jīng)濟和社會發(fā)展階段，往往采取不同的住房政策。總體而言，我國城鎮(zhèn)住房制度改革的推進順應了市場經(jīng)濟體制發(fā)展的要求，能夠根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段比較及時的調(diào)整住房政策。

　　當然在肯定成績的同時也不能否認問題的存在，國發(fā)［2003］18號文提出“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”后，由于對于普通商品房界定不夠明確、沒有有效區(qū)分住房政策和房地產(chǎn)政策，基本住房保障相關(guān)配套措施缺失、房地產(chǎn)市場缺乏有效的監(jiān)管，致使目前居民住房消費能力與市場房價嚴重脫節(jié)，造成多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房的目標超越了客觀經(jīng)濟條件，我國一二線城市房價上漲速度過快，居民住房問題突出。但是任何事物的發(fā)展都是螺旋式上升，在前進中必然具有曲折性。自2004年起我國一系列樓市調(diào)控措施密集出臺，政府調(diào)控的方向正在逐步向“解決人民住房需求”的目標上回歸，因此雖然目前調(diào)控效果尚不十分明顯，但是我們有足夠的理由相信本輪調(diào)控一定能達到預期效果，人民住房權(quán)利一定會得到有效保障。

來源：新華網(wǎng)

　　版權(quán)及免責聲明：凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀