全面深化改革三年 土地財政何去何從

　　“抓好財稅體制改革這個重頭戲”是2014年“政府工作報告”作出的戰(zhàn)略性部署?！爸仡^戲”3個字也是多年來“政府工作報告”中，提及財稅改革酌詞最重的一番表述。那么，“全面深化改革”之年的財稅改革該如何切入？備受關(guān)注的土地財政，又該去往何方？

　　2013年財政收支情況顯示：全國國有土地使用權(quán)出讓收入41250億元，比上年增加12732億元，增長44.6%，占地方財政收入（本級）的比重達69.6%，2012年的這一數(shù)據(jù)是56.1%。1年時間，該比重上升13.5%。此外，2013年，全國公共財政收入增長10.1%，財政收入比上年增加11889億元。這意味著，國有土地使用權(quán)出讓收入增速是全國公共財政收入增速的4.3倍，土地財政收入增幅比公共財政收入增幅還多843億元。

　　是什么推升了地方政府對土地出讓收入的進一步依賴？地方政府對土地出讓金的依賴并不是先天存在的?，F(xiàn)行財稅體制、公共服務(wù)支出、土地快速增值，共同促成了土地財政的形成。1994年分稅制改革之前，地方財政比中央財政“寬?！?。那個時期，地方財政收支規(guī)模約占全國財政收支規(guī)模的七成，中央財政時常要向地方借款。分稅制改革之后，這一比例關(guān)系發(fā)生了倒轉(zhuǎn)——從以往的地方占七成，中央占三成，變成改革后，地方占三成，中央占七成。地方開始反過頭來向中央借錢，這也是今天被稱之為“財政轉(zhuǎn)移支付”的制度前身。按理說，無論是中央財政還是地方財政，誰占多、誰占少并沒有太大問題，無非是“鍋里和碗里”的關(guān)系。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，地方肩負(fù)的公共管理職能開始增多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公共服務(wù)和社會事務(wù)管理等，都需要資金持續(xù)投入。而且，這樣的支出，原則上只能增加，不能減少。各地財政支出壓力普遍開始增大。盡可能地多籌集財政收入，成了各地方回避不了的現(xiàn)實需要。

　　恰逢此時，土地價格開始隨房地產(chǎn)市場的繁榮慢慢升溫。1998年之后，各地政府發(fā)現(xiàn)，出讓轄區(qū)內(nèi)國有城市土地使用權(quán)，可以為地方財政提供穩(wěn)定的收入來源。用兩組數(shù)據(jù)來說明：第一，土地出讓收入規(guī)模的變化：1998年，我國土地出讓收入為507.7億元；2001年，收入上升為1295.89億元；2007年，又升至12216.72億元；2013年，則達到41250億元。第二，土地出讓金收入占地方財政收收入比重的變化：1998年~2000年占比都在10%以下，2001年~2013年平均占比超過50%。因此，有人說高地價是高房價的主要推動者，并非毫無道理。但需要注意，如果沒有城市化建設(shè)的資金需要，沒有日益提高的公共服務(wù)需求，沒有人們追求美好居住環(huán)境的愿望，沒有對經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的預(yù)期，沒有超發(fā)的貨幣資金，沒有土地和房地產(chǎn)價格中的任何一個，地價都不可能自動走高，房價也不會如影隨形，地方財政更難以依靠土地籌集公共支出資金。

　　改革之年，自然對重點難題更有期待。準(zhǔn)確把握深化財稅改革與土地財政之間的關(guān)系，有助于厘清下一步行動的思路。首先，地方財政承擔(dān)的龐大支出責(zé)任與其微薄的本級財政收入之間存在巨大虧空，必然督促其尋找財源，補充財力。換言之，即使不讓地方財政獲得土地出讓金，那么為了確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維持公共環(huán)境衛(wèi)生、保證中小學(xué)教師工資發(fā)放，地方財政都要想辦法“去收”、“去借”。其次，建立地方稅體系，不一定能直接解決地方財力不足與土地財政膨脹。有學(xué)者認(rèn)為，給地方政府房產(chǎn)稅或消費稅，增加其財力，可以減少對土地財政的依賴。這里有三個問題繞不開：其一，這些增稅措施與我國結(jié)構(gòu)性減稅戰(zhàn)略是否存在矛盾；其二，哪一個稅種能迅速形成4萬億元左右的財政收入代替土地出讓金；其三，今后該如何配置依然具有巨大價值的國有土地。最后，依靠土地出讓獲得財政收入不是中國特色，發(fā)達國家的國有土地，也會進入市場交易。解決地價與房價之間的聯(lián)動效應(yīng)，關(guān)鍵是改變限房價競地價的模式。適當(dāng)增加土地供給，穩(wěn)定市場預(yù)期，建立土地價格平穩(wěn)運行機制，而不僅僅是房地產(chǎn)價格的調(diào)控機制。

　　土地財政去哪兒？還要看房價、保障房建設(shè)、銀行風(fēng)險以及地方政府債務(wù)等問題如何解決。第一，調(diào)控房價的思路正從限購限價走向建立長效機制，但具體問題需要具體分析。事實上，中國大城市和中小城市的房價調(diào)控思路已經(jīng)分化。房價高漲的“北上廣”，雖有泡沫但更有需求。近半年來，北京出現(xiàn)了土地交易樓面價格與同地段商品房價格大致相當(dāng)?shù)那闆r。當(dāng)“面包”與“面粉”一個價，意味著什么，不難理解。從目前看，越是發(fā)達地區(qū)，化解土地財政越困難。第二，保障房建設(shè)的錢和地從哪來。在土地制度沒有根本性調(diào)整的情況下，城市土地稀缺狀態(tài)還將持續(xù)。各種名目的保障房建設(shè)不僅擠占了其他建設(shè)用地，還需要土地出讓收入輔助建設(shè)。換言之，目前的保障房制度還是處于以地養(yǎng)房的狀態(tài)，土地財政作用難以替代。第三，在土地財政視角下，銀行風(fēng)險和地方債務(wù)基本上是同一個問題。中國各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資模式不是稅收，而是以土地質(zhì)押為主的政府借款。這些借款有很大部分來自銀行。2013年年底，審計署發(fā)布的我國政府債務(wù)審計結(jié)果，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.65億元。其結(jié)論是：“從我國經(jīng)濟發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患?！爆F(xiàn)實運行中，只有源源不斷的土地出讓金收入，才可以防范政府債務(wù)風(fēng)險。通俗地說，還本付息的錢都要靠賣地來籌，這與老百姓拿工資還房貸基本屬于一個邏輯。因此，土地出讓金作為“活錢”，還承擔(dān)著保持政府乃至銀行資金流動性的任務(wù)。

　　總之，逐步化解土地財政問題需要多方聯(lián)動。首先，地方財政支出要有保障。自己找錢花的現(xiàn)行模式，只會加劇賣地沖動。其次，土地制度還要調(diào)整。不增加供給，只會加重市場的漲價預(yù)期。再次，要為中等收入及以下民眾提供居住保障，也要鼓勵勤勞致富人群的改善性住房需求。最后，要重視地方債務(wù)風(fēng)險。確保地方財政不出問題，才可能減輕其對土地出讓金的依賴。

來源：中國青年報　

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